KOLIKO SLOVENSKE JAVNO-DAJATVENE ZAKONODAJE PRESTANE USTAVNI TEST?

Od neizvedenih opozoril iz leta 2021 do dinamičnega prevzemanja pravil OECD: ali je mogoče pričakovati ustavno skladnejši sistem, če država ne odpravi niti že ugotovljenih pomanjkljivosti?

Pravna država na področju javnih dajatev: procesne pravice, davčna enakost in meje prenosa davčne suverenosti

Domača pravila ter pravila EU/OECD skozi prizmo Ustave Republike Slovenije in temeljnih pravic Evropske unije

 

Avtor: mag. Franc Derganc  |  Analitična podpora: AI TAXIN  |  Delovni osnutek za strokovno razpravo, dne 02.09.2026

Osrednja teza: Zakonit izvor pravila še ne dokazuje njegove ustavnosti; OECD-razlaga pa ne sme postati samostojen vir davčne obveznosti.

 

TEST AI TAXIN  S KODO ZA USTAVNOPRAVNO PRESOJO javno-dajatvenih predpisov: Analizirali smo Zakona o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije (ZIURS), EPA 15-X, sprejeto 11. 5. 2026, o katerem bomo "razsojali" na reerendumu - glej prilogo I

 

 

Povzetek

Slovenska razprava o davkih se skoraj vedno začne pri stopnjah, pragovih in fiskalnem učinku. Precej redkeje se začne pri vprašanju, ali način nastanka, vsebina in izvrševanje javne dajatve prestanejo ustavni test. Dejstvo, da je obveznost zapisana v zakonu, še ne pomeni, da je zakon ustaven. Prav tako evropski ali mednarodni izvor pravila ne pomeni, da je pravilo oproščeno presoje pristojnosti, zakonitosti, sorazmernosti in temeljnih pravic.

Članek zato ne razglaša posameznih določb za protiustavne. To lahko z zavezujočim učinkom stori pristojno sodišče. Predlaga pa sistematični ustavnopravni audit celotnega javno-dajatvenega sistema. Loči tri ravni tveganj: doma ustvarjena pravila, zavezujoča pravila Evropske unije ter hibridno območje EU/OECD–Slovenija, v katerem mednarodni standardi in soft law prek nacionalnega zakona dobivajo učinke pri določanju davčne obveznosti.

Osrednja študija primera je 3. člen Zakona o minimalnem davku. Ta pri izvajanju zakona napotuje na OECD-vire, vključno z njihovimi prihodnjimi dopolnitvami, ki naj bi bile relevantne že naslednji dan po spletni objavi OECD. S tem se postavlja vprašanje, ali lahko vsebino davčne obveznosti po sprejetju zakona dejansko dopolnjuje organizacija, ki ni zakonodajni organ Republike Slovenije niti institucija Evropske unije. Uvodna izjava 24 Direktive (EU) 2022/2523 OECD-vire dopušča kot vir ponazoritve ali razlage in le, kolikor so skladni z Direktivo in pravom Unije. Pravna razlika med razlago in dopolnjevanjem davčne norme je zato odločilna.

1. Davčni zakon še ni nujno ustaven zakon

Slovenija ima obsežen sistem davkov, prispevkov za socialno varnost, taks, okoljskih in lokalnih dajatev ter drugih obveznih plačil. Ta sistem financira pravno in socialno državo, vendar hkrati posega v premoženje, zasebnost, gospodarsko pobudo in pravni položaj ljudi ter družb. Davčna oblast je zato ustavno omejena oblast.

Po 147. členu Ustave država davke, carine in druge dajatve predpisuje z zakonom. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-313/13 poudarilo, da morata biti davčna osnova in davčna stopnja določeni z zakonom. V odločbi U-I-207/01 je razveljavilo ureditev, pri kateri davčna osnova kot ključni element obdavčitve ni bila zakonsko določena. V odločbi U-I-497/18 je nasprotno ugotovilo, da je zakonska ureditev prestala test določnosti, ker so bili iz zakona razvidni zavezanec, davčna osnova in stopnja. Ustavna zahteva torej ni zgolj formalna prisotnost besede »davek« v zakonu, temveč zakonska določitev njegove vsebine.[1–4]

Ustavni okvir je širši od 147. člena. Vključuje zlasti načelo pravne in socialne države iz 2. člena, enakost iz 14. člena, procesna jamstva iz 22., 23. in 25. člena, varstvo lastnine iz 33. člena, varstvo osebnih podatkov iz 38. člena, gospodarsko pobudo iz 74. člena, zakonsko urejanje pravic in obveznosti iz 87. člena, vezanost uprave na Ustavo in zakon iz 120. člena, hierarhijo pravnih aktov iz 153. člena, objavo predpisov iz 154. člena in prepoved povratne veljave iz 155. člena. Pri zunanjih virih je pomemben tudi 11. člen, saj je uradni jezik v Sloveniji slovenščina.[1]

Zato je smiselno vprašanje iz naslova zastaviti previdno: ne koliko določb je že dokazano protiustavnih, temveč koliko določb bi ob dosledni, sistemski presoji izkazalo nizko, srednje ali visoko ustavnopravno tveganje. Tak pregled v Sloveniji doslej ni bil opravljen.

1.1 Država je bila na ustavnopravna tveganja uradno opozorjena že leta 2021

Trditev, da enoten ustavnopravni audit celotnega javno-dajatvenega sistema še ni bil opravljen, ne pomeni, da država na sistemske težave ni bila opozorjena. Svet za nadgradnjo davčnega sistema je v zaključnem poročilu z dne 31. marca 2021 že uradno evidentiral nezadostno spoštovanje pravil postopka in pravic zavezancev, dolgotrajnost in netransparentnost postopkov ter preširoka pooblastila davčnega organa. Pri posameznih rešitvah je izrecno odprl vprašanja 22. in 25. člena Ustave, načela enakosti, določnosti, predvidljivosti in sorazmernosti.[18]

Poročilo je bilo še bolj neposredno pri obdavčitvi nepremičnin. Ugotovilo je, da sistem sloni na zastarelih, podnormiranih, nejasnih in neusklajenih podlagah, deloma še iz časa SFRJ; da NUSZ sestavlja 212 ločenih občinskih sistemov; ter da netransparentnost, neusklajenost in nenadzorovanost evidenc pomenijo eno od bistvenih potencialnih neustavnosti sistema. Opozorilo je tudi, da pretirana arbitrarnost povzroča nesorazmerne razlike med občinami.[18]

Današnji problem zato ni več pomanjkanje diagnoze, temveč odsotnost celovite in javno preverljive izvedbe. Država bi morala pokazati, katere ugotovitve Sveta je prenesla v zakonodajo, katere je zavrnila in s kakšno ustavnopravno obrazložitvijo ter katere po več kot petih letih ostajajo nerešene. Predlagani audit mora zato začeti z revizijo neizvedenih priporočil iz leta 2021 ter z določitvijo odgovornih nosilcev in rokov.

2. Metoda: dvanajst vprašanj ustavnopravnega audita

Vsak predlog javno-dajatvenega zakona in vsako veljavno ureditev bi bilo treba preveriti najmanj z naslednjimi vprašanji:

1. Kdo je vsebinsko določil pravilo in ali je imel za to pristojnost?
2. Ali so z zakonom določeni zavezanec, predmet, osnova, stopnja oziroma merila za višino in zapadlost dajatve?
3. Ali se bistveni element obveznosti prepušča vladi, ministru, upravi, zasebnemu standardu ali tuji organizaciji?
4. Ali je besedilo jasno, notranje skladno, dostopno v slovenščini in predvidljivo za naslovnika?
5. Ali je bil predpis pravilno objavljen in ali ima naslovnik razumen čas za prilagoditev?
6. Ali razlikovanje med primerljivimi položaji temelji na stvarnem razlogu, povezanem s predmetom urejanja?
7. Ali je poseg v lastnino, zasebnost ali gospodarsko pobudo primeren, nujen in sorazmeren v ožjem smislu?
8. Ali je bil pred sprejetjem izkazan problem, cilj, fiskalni učinek, porazdelitev bremena in manj invazivna alternativa?
9. Ali ima zavezanec pravico do izjave, vpogleda v podlage, predlaganja dokazov in obrazložene odločitve?
10. Ali je pravno sredstvo učinkovito tudi v času, ko lahko izvršitev povzroči nepopravljivo škodo?
11. Ali se upošteva kumulativni učinek davka, obresti, globe, zavarovanja, izvršbe in javne objave?
12. Če pravilo izvaja pravo EU: ali je preverjena pravna podlaga EU, Listina, meja prenesenih pristojnosti ter skladnost nacionalnega prenosa z aktom EU?

Rezultat audita ne sme biti le oznaka »skladno/neskladno«. Vsebovati mora pravni vir, opis tveganja, dejstva, ki še manjkajo, možne milejše rešitve in podpis odgovornega pripravljavca. Ustavna presoja brez dokazov o dejanskih učinkih hitro postane politično mnenje; fiskalna analiza brez presoje pravic pa ostane računovodstvo oblasti.

A. DOMA USTVARJENA JAVNO-DAJATVENA TVEGANJA (nekaj primerov)

3. Postopkovno pravo: ali je razmerje med FURS in plačnikom davka uravnoteženo?

Da ne gre le za teoretično kritiko, potrjuje zaključno poročilo Sveta iz leta 2021. Med ključnimi slabostmi je navedlo nezadostno spoštovanje postopkovnih pravil in pravic zavezancev, dolgotrajnost in netransparentnost postopkov pobiranja davka ter preširoka pooblastila davčnega organa. Posebej je opozorilo tudi na omejevanje novih dejstev in dokazov po davčnem inšpekcijskem zapisniku, položaj stranskih udeležencev, sorazmernost posegov v zasebnost ter potrebo po učinkovitem pravnem sredstvu.[18]

3.1 Pritožba, ki praviloma ne zadrži izvršitve

ZDavP-2 določa, da pritožba ne zadrži izvršitve odmerne odločbe. Takšna ureditev sama po sebi še ni nujno protiustavna: javne finance zahtevajo učinkovitost, zakon pa pozna možnosti odloga in zavarovanja. Ustavno vprašanje nastane pri dejanskem učinku. Če je davek izterjan, blokiran račun ali ogrožena likvidnost, preden je neodvisno preverjena zakonitost odmere, mora sistem zagotavljati učinkovito in hitro varovalko. Formalno obstoječa pritožba ne zadošča, če poprava pride šele po nastanku nepopravljive škode.[5]

Audit bi moral meriti: čas do odločitve o pritožbi in sodnem varstvu, delež odpravljenih odločb, škodo zaradi prezgodnje izvršitve, prakso odlogov ter razmerje med interesom izterjave in varstvom 22., 23., 25. in 33. člena Ustave.

3.2 Cenitev in dokazno breme

Cenitev ni kazen, temveč metoda ugotavljanja verjetne davčne osnove, kadar je ni mogoče zanesljivo ugotoviti iz običajnih podatkov. Ustavno tveganje nastane, če organ ne konkretizira pogojev za cenitev, izbere metodo brez preverljivih podatkov, zavrne dokaze zavezanca ali metodološko negotovost avtomatično uporabi v njegovo škodo. ZDavP-2 sicer davčnemu organu nalaga dokazovanje dejstev, na podlagi katerih obveznost nastane ali se poveča, zavezancu pa dejstev, ki jo zmanjšujejo. Toda zakonska delitev bremena mora biti v praksi povezana z načelom materialne resnice, pravico do izjave in prepovedjo zahtevati nemogoč dokaz.[5]

3.3 Pravica poznati podlago posega

Zavezanec mora imeti resnično možnost seznaniti se z dokazi, primerljivimi podatki, algoritmičnimi izbirami in metodologijo, na katerih temelji poseg. Obrazložitev ne sme biti povzetek zaključka, temveč mora omogočiti preverjanje miselne poti organa. Posebej občutljivi so podatki tretjih oseb in avtomatizirani modeli izbire za nadzor. Varstvo tajnosti lahko upraviči omejitve razkritja, ne more pa odpraviti samega jedra pravice do obrambe.

3.4 Pravica do pravilne davčne informacije

V sistemu samoobdavčitve država od naslovnika zahteva, da sam razume zapleteno zakonodajo, pravilno kvalificira dejstva ter pravočasno obračuna in plača davek. Če država daje nejasna ali napačna pojasnila, celotnega tveganja ne bi smela prenesti na zavezanca. Potrebujemo zakonsko ureditev razumljivih informacij, zavezujočih informacij za tipične položaje, zaščite legitimnih pričakovanj in odgovornosti za sistemske napake. Enako velja za odgovore AI-orodij davčne uprave: sledljivost virov, verzij, omejitev in človeškega nadzora mora biti dokazljiva.[16]

3.5 Podatkovna moč, digitalizacija in sorazmernost

Učinkovito pobiranje davkov je legitimen cilj, vendar ne upravičuje zbiranja vseh potencialno uporabnih podatkov. Za vsak podatek morajo biti opredeljeni pravna podlaga, namen, nujnost, rok hrambe, dostopi, povezovanje zbirk in učinkovito pravno sredstvo. Pri množičnem poročanju je treba dokazati, da cilj ni mogoče doseči z ožjim naborom podatkov. Davčna učinkovitost in informacijska varnost nista nasprotna cilja; zakonit sistem potrebuje oboje.

4. Materialno pravo: kje se konča davčna diskrecija zakonodajalca?

4.1 Enakost in obdavčevanje primerljive dejavnosti

Davčna politika sme razlikovati, vendar mora za razlikovanje obstajati razumen, stvaren razlog, povezan s predmetom urejanja. Sistem normiranih odhodkov je dober primer za audit, ne zato, ker bi bila poenostavitev sama po sebi sporna, temveč ker lahko procesna poenostavitev preraste v materialno ugodnost. Tedaj je treba pojasniti, zakaj sta primerljiva ekonomska aktivnost in razpoložljiva gospodarska moč različno obremenjeni zaradi pravne oblike ali statusa. Potrebni so podatki o učinkih, ne le politična ocena.[16]

Tudi to vprašanje je Svet leta 2021 že vsebinsko odprl. Ocenil je, da je ureditev normiranih odhodkov nesorazmerno ugodna za del izvajalcev storitev, da se odmika od načela obdavčitve po gospodarski moči in povečuje neenakost, hkrati pa je lahko manj ugodna za manjše zavezance, ki jim dejavnost pomeni edini vir dohodka. To je uradno evidentirana podlaga za podatkovni test horizontalne in vertikalne enakosti, ne pa še sodna ugotovitev protiustavnosti.[18]

Primeroma: če bi ustavnopravna analiza na podlagi podatkov pokazala, da ureditev normiranih odhodkov brez razumnega, stvarnega razloga različno obremenjuje primerljive zavezance oziroma da davčno breme ni ustrezno povezano z njihovo dejansko gospodarsko močjo, bi bila lahko ureditev v neskladju z zahtevama horizontalne in vertikalne davčne enakosti ter posledično z načelom enakosti pred zakonom. Zakonodajalec takšnega razlikovanja ne bi mogel upravičiti zgolj s splošnim sklicevanjem na administrativno poenostavitev ali spodbujanje podjetništva, temveč bi moral na podlagi preverljivih podatkov dokazati, da je razlikovanje stvarno utemeljeno in sorazmerno. Ustavnopravna posledica ne bi bila nujno odprava sistema normiranih odhodkov, temveč njegovo preoblikovanje tako, da procesna poenostavitev ne ustvarja neutemeljene materialne davčne privilegiranosti.

4.2 Lastnina, gospodarska pobuda in kumulativno breme

Ustava davkov ne varuje pred vsakim posegom v premoženje; brez njih socialna država ne more delovati. Vendar zakonodajalec nima neomejenega polja. Presoja mora zajeti celoten življenjski učinek: osnovno dajatev, več vzporednih prispevkov, obresti, sankcije, stroške skladnosti, zavarovanje in izvršbo. Posamično razumni ukrepi lahko v kumulaciji ustvarijo nesorazmeren rezultat. Zato bi morala vsaka reforma vsebovati oceno skupne efektivne obremenitve tipičnih položajev.

Primeroma: če FURS zaradi pričakovane davčne obveznosti v višini 50.000 EUR zavaruje zavezančevo premoženje že pred izdajo odmerne odločbe, dokončna presoja zakonitosti ukrepa pred Upravnim, Vrhovnim in Ustavnim sodiščem pa traja petnajst let, ustavnopravna analiza ne sme presojati samo začetne upravičenosti zavarovanja. Presoditi mora tudi trajanje, obseg in dejanske posledice posega ter učinkovitost razpoložljivega sodnega varstva. Dolgotrajna blokada premoženja lahko zavezancu onemogoči njegovo uporabo, razpolaganje, investiranje ali financiranje dejavnosti in tako preraste v nesorazmeren poseg v pravico do zasebne lastnine. Če zavezanec pravico doseže šele po petnajstih letih – morda po prenehanju dejavnosti, osebnem stečaju ali celo po svoji smrti –, formalno priznana pravica nima več dejanske vrednosti. Pravno varstvo, ki pride prepozno, ni učinkovito pravno varstvo.

4.3 Prispevki za socialno varnost

Prispevek ni “navaden davek”. Je plačilo zavarovanja za primer “škodnega primera”, ki se plača na podlagi ustave in zakona. Njegova legitimnost je povezana s sistemom socialnega (in zdravstvenega) zavarovanja in pravicami, ki jih financira. Kadar ista oseba plačuje iz več podlag, pravica pa ni sorazmerno večja ali je sploh ne more uveljaviti, je treba preveriti naravo plačila, enakost, socialno državo in razumno zvezo med obveznostjo ter zavarovanim tveganjem. Odgovor ni avtomatičen: solidarnost dopušča odstop od stroge ekvivalence, ne odpravi pa zahteve po razumni in obrazloženi ureditvi.

Primeroma: oseba, ki je polno zaposlena v gospodarski družbi in hkrati opravlja dejavnost kot postranski poklic, iz naslova s. p. ne plačuje ponovno vseh socialnih prispevkov. Posebna prispevka za PIZ in zdravstveno zavarovanje sta deloma povezana z dodatnim tveganjem poškodbe pri delu ali poklicne bolezni pri opravljanju s. p. Drugače pa je pri dodatnem zdravstvenem prispevku in prispevku za dolgotrajno oskrbo: oseba ju plačuje tudi iz naslova dejavnosti, čeprav je že vključena v ista sistema na podlagi zaposlitve, dodatno plačilo pa ji ne zagotavlja dodatnega zavarovalnega statusa, dvojnega obsega storitev ali sorazmerno večje pravice. Prav tu se postavlja ustavnopravno vprašanje, ali solidarnost sama zadošča za utemeljitev večkratne obremenitve oziroma ali obstaja razumna in obrazložena zveza med dodatno prispevno obveznostjo ter pravicami, ki jih zavarovanec dejansko pridobi.

Tabela 1: Katere prispevke mora plačevati t. i. popoldanski s. p.?

Prispevek iz s. p.	Znesek od aprila 2026	Kaj dejansko krije	Ali gre za podvajanje?
PIZ – posebni primeri zavarovanja	52,05 EUR	Invalidnost, telesna okvara ali smrt zaradi poškodbe pri delu oziroma poklicne bolezni pri opravljanju dejavnosti s. p.	Ne povsem; gre za dodatno kritje tveganja, povezanega prav s s. p.
ZZ – poškodba pri delu	13,63 EUR	Zdravstvene posledice poškodbe pri delu ali poklicne bolezni pri dejavnosti s. p.	Ne povsem; zavarovanje iz zaposlitve krije tveganje pri delu za d. o. o., to pa tveganje pri s. p.
Dodatni zdravstveni prispevek po 55.a členu ZZVZZ	40,90 EUR	Splošno financiranje zdravstvenega zavarovanja	Da, finančna obremenitev se ponovi, ne da bi oseba pridobila dodaten obseg zdravstvenih pravic.
Prispevek za dolgotrajno oskrbo	6,43 EUR	Financiranje sistema dolgotrajne oskrbe	Da; oseba ga plačuje že od plače, dodatno pa še zaradi s. p., ne da bi pridobila dvojno ali višjo pravico.

 

 

 

4.4 Lokalne, okoljske in parafiskalne dajatve

147. člen Ustave ni omejen na klasične davke. Ustavno sodišče je pri okoljskih in drugih javnih dajatvah zahtevalo, da mora zakon določiti bistvene elemente oziroma dovolj jasna merila za njihovo določitev. Bolj ko je zveza med plačilom in konkretno protistoritvijo posredna, večja je potreba po zakonski določnosti. Audit mora zato zajeti tudi občinske dajatve, omrežnine, obvezna plačila nosilcem javnih pooblastil in financiranje gospodarskih javnih služb.[4]

Primeroma: če uporabnik zaradi materialne stiske ne more plačati oskrbe s pitno vodo, odvajanja in čiščenja odpadnih voda, ravnanja z odpadki ali druge obvezne gospodarske javne službe, mu zakon ne zagotavlja posebnega postopka, v katerem bi lahko zahteval oprostitev, delni odpis, odlog ali obročno plačilo zaradi ogroženosti svojega preživljanja. Takšne obveznosti se praviloma zaračunajo z računom izvajalca in nato izterjujejo po pravilih civilnega prava, ne da bi bila pred tem zagotovljena upravna odločba, pravica do izjave, socialna presoja ter učinkovito pravno sredstvo, ki bi zadržalo izvršbo ali omejitev storitve. Morebitna pomoč je zato pogosto odvisna od občinskega odloka, splošnih pogojev ali prostovoljne poslovne odločitve posameznega izvajalca. Pri storitvah, ki so nujne za dostojno življenje, zlasti pri oskrbi s pitno vodo, takšna postopkovna praznina odpira resno vprašanje skladnosti z načeli pravne in socialne države, enakosti, učinkovitega pravnega varstva ter s pravico do pitne vode. Ustavni audit mora zato preveriti ne samo višino in zakonsko podlago plačila, temveč tudi, ali je uporabniku pred posegom v njegovo premoženje (zaradi javne dajatve) oziroma dostop do nujne javne dobrine sploh zagotovljen ustrezen postopek.

Drugi primer so davek od premoženja po Zakonu o davkih občanov, NUSZ in drugi deli obdavčitve nepremičnin. Temeljna ureditev davka od premoženja izvira še iz leta 1988, vendar predustavni izvor sam po sebi še ne pomeni protiustavnosti. Bistveno je, da je Svet za nadgradnjo davčnega sistema leta 2021 ta sistem opisal kot pravno in izvedbeno problematičen: tri nepremičninske dajatve uporabljajo različne predmete, nepovezane evidence in neprimerljive davčne osnove; NUSZ pa dejansko sestavlja 212 ločenih občinskih sistemov. Poročilo navaja zastarele, podnormirane, nejasne in neusklajene pravne podlage, pogoste ustavne presoje občinskih odlokov ter podatek, da pritožbe pri NUSZ in davku od premoženja pomenijo približno polovico vseh davčnih pritožb.[18]

Poročilo je netransparentnost, neusklajenost in nenadzorovanost občinskih ter državnih evidenc izrecno označilo za eno od bistvenih potencialnih neustavnosti sistema, pretirano arbitrarnost pa povezalo z nesorazmernimi razlikami med občinami.[18] Če se primerljivo premoženje v nekaterih občinah obdavčuje, v drugih pa se davek zaradi nepopolnih evidenc, različne prakse ali dolgotrajne neaktivnosti ne odmerja oziroma ne pobira, obveznost ni več odvisna samo od zakona. Ustavni audit mora zato za vsako občino primerjati evidentirane zavezance, odločbe, davčne osnove, oprostitve, pobrane prihodke in razloge za neodmero. Po več kot treh desetletjih neenotne prakse ne zadostuje še ena splošna napoved reforme; potrebna sta javna izvedbena bilanca priporočil iz leta 2021 in rok za odpravo ugotovljenih razlik.

B. PRAVILA, KI PRIHAJAJO IZ EVROPSKE UNIJE

5. »Bruselj je zahteval« ni zadosten ustavnopravni odgovor

Pravo EU ima v prenesenem obsegu poseben položaj, vendar Evropska unija deluje po načelu prenosa pristojnosti. Po 5. členu PEU lahko ukrepa le v mejah pristojnosti, ki so ji jih države članice podelile, uporabo teh pristojnosti pa omejujeta subsidiarnost in sorazmernost. Pri približevanju zakonodaje, ki neposredno vpliva na notranji trg, je za neposredne davke ključna pravna podlaga 115. člena PDEU in soglasna odločitev Sveta. Slovenija zato pogosto ni pasivna naslovnica evropskega pravila; njena vlada je pri soglasju v Svetu soudeležena.[6–7]

Pri vsakem evropsko pogojenem zakonu je treba ločiti:

• zavezujoče primarno in sekundarno pravo EU;
• polje nacionalne izbire, ki ga direktiva pušča državi;
• nezavezujoča pojasnila Komisije, sklepe političnih skupin in drugo soft law;
• standarde OECD ali drugih organizacij, ki niso pravo EU.

Nacionalni zakonodajalec je odgovoren za pravilno razvrstitev. Ne sme politične želje predstaviti kot pravno obveznost EU, niti zunanjega standarda avtomatično spremeniti v vsebino nacionalne davčne obveznosti.

6. Postopkovno pravo EU: izmenjava podatkov, soft law in pravno varstvo

Direktive o upravnem sodelovanju so razširile avtomatično izmenjavo podatkov in poročevalske obveznosti. Cilj boja proti utajam je legitimen, vendar mora vsak ukrep prestati presojo zasebnosti, poklicne tajnosti, namenske omejitve, kakovosti podatkov, sankcij in učinkovitega pravnega sredstva. Člen 51 Listine določa, da Listina zavezuje države članice, ko izvajajo pravo Unije, hkrati pa sama ne širi pristojnosti EU. V zadevi Åkerberg Fransson je Sodišče EU poudarilo, da se temeljne pravice EU uporabljajo v vseh položajih, ki jih ureja pravo EU. V zadevi Berlioz je pri davčnem sodelovanju zahtevalo možnost sodnega nadzora nad zakonitostjo informacijske zahteve, na kateri temelji sankcija.[8–10]

Poseben problem je soft law s trdimi posledicami. Revidirani Kodeks ravnanja na področju podjetniškega obdavčevanja je politična zaveza, ne uredba ali direktiva. Kljub temu lahko negativna ocena režima povzroči spremembo zakona in pomembne učinke za podjetja. Bolj ko je prizadeta oseba določljiva in učinek neposreden, pomembnejši postanejo pravica do izjave, vpogled v bistvene podlage, nepristranskost in učinkovito pravno varstvo. Formalna nezavezujočnost dokumenta ne sme ustvariti območja brez odgovornosti.[17]

C. HIBRIDNO OBMOČJE EU/OECD–SLOVENIJA

7. Osrednji primer: 15-odstotni minimalni davek in 3. člen ZMD

Direktiva Sveta (EU) 2022/2523, sprejeta na podlagi 115. člena PDEU, uvaja sistem globalne minimalne obdavčitve velikih mednarodnih in domačih skupin. Slovenija jo je prenesla z ZMD. Samih 15 odstotkov ne pove dovolj. Ključno je, kako se določijo kvalificirani dohodek, zajeti davki, prilagoditve, varni pristani in povrhnji davek – torej osnova, na katero se stopnja dejansko uporabi.[11–12]

7.1 Kaj določa 3. člen ZMD?

Prvi odstavek pri izvajanju zakona napotuje na vzorčna pravila OECD, komentar, izvedbeni okvir, pravila varnega pristana in sezname kvalificiranih jurisdikcij kot ponazoritev ali razlago za dosledno uporabo. Drugi odstavek določa, da se ti dokumenti, »vključno z dopolnitvami«, uporabljajo in so relevantni od naslednjega dne po javni objavi OECD, praviloma na njegovih spletnih straneh. Minister v Uradnem listu objavi le sporočilo o spletnih straneh.[11]

Besedilo vsebuje tudi očitno nomotehnično napetost: drugi odstavek govori o dokumentih »iz prejšnjega člena«, čeprav jih našteva prvi odstavek istega člena, 2. člen pa ureja zgolj prenos Direktive. Sistematična razlaga lahko kaže na lapsus in pomen »iz prejšnjega odstavka«, vendar je pri normi, povezani z davčno obveznostjo, že takšna nedoslednost pomembna za test določnosti.

7.2 Direktiva OECD-virov ne izenačuje z zakonodajo

Uvodna izjava 24 Direktive določa, da se OECD Model Rules in pojasnila oziroma primeri v komentarju ter izvedbenem okviru lahko uporabijo kot vir ponazoritve ali razlage zaradi dosledne uporabe, vendar le, kolikor so skladni z Direktivo in pravom Unije. To je dvojna omejitev: funkcionalna – ponazoritev ali razlaga – in hierarhična – skladnost z zavezujočim pravom EU.[12]

Slovenski 3. člen se na uvodno izjavo sicer sklicuje, vendar njene omejitve v operativnem besedilu ne ponovi izrecno. Drugi odstavek pa uporablja širšo formulacijo, da se prihodnje dopolnitve »uporabljajo in so relevantne« že naslednji dan po objavi. Zato je treba razjasniti, ali določba zgolj usmerja razlago nespremenjenega zakona ali pa omogoča, da poznejša OECD-navodila zapolnijo pravne praznine, spremenijo izračun ali dodajo pogoje.

7.3 Dinamičnost ni hipotetična

OECD je maja 2026 objavil novo konsolidirano razlago GloBE, ki vključuje dogovorjena upravna navodila od marca 2022 do januarja 2026. Zunanje razlagalno gradivo se torej po sprejetju Direktive in ZMD dejansko spreminja. Vsako novo navodilo je treba razvrstiti: ali zgolj pojasnjuje pomen, ki ga je norma že imela, ali uvaja novo pravno izbiro. Sam datum in objava na spletu te razlike ne rešita.[13]

7.4 Šest ustavnopravnih vprašanj

Prvič, 87. in 147. člen: če poznejši dokument spremeni zavezanca, osnovo, stopnjo, olajšavo, varni pristan ali drug bistveni element, vsebine ni določil Državni zbor z zakonom.

Drugič, 2. člen: naslovnik mora vnaprej in z razumnim naporom ugotoviti veljavno pravilo. Odprta kategorija prihodnjih dokumentov in dopolnitev zmanjšuje predvidljivost, še zlasti če ni jasnega registra različic in pravnega učinka vsake spremembe.

Tretjič, 11. in 154. člen: če ima OECD-dokument dejanski normativni učinek, se postavlja vprašanje slovenskega jezika, objave celotne vsebine v Uradnem listu in razumnega časa do uporabe. Sporočilo o spletni strani ni isto kot objava pravila.

Četrtič, 120. in 153. člen: FURS mora odločati na podlagi Ustave in zakona. Zunanji dokument je lahko pomemben razlagalni argument, ne more pa biti samostojna pravna podlaga za povečanje obveznosti.

Petič, 3.a člen Ustave in pravo EU: OECD ni institucija EU. Poznejša navodila niso avtomatično del Direktive. Njihova skladnost z Direktivo, Listino in primarnim pravom EU mora biti preverljiva; o razlagi prava EU ima končno besedo Sodišče EU.

Šestič, 155. člen: poznejše gradivo se ne sme pod oznako »razlaga« uporabiti tako, da za nazaj poslabša položaj glede že zaključenega obdobja. Treba je ločiti avtentično pojasnilo nejasnega pojma od naknadne normativne spremembe.

7.5 Možna ustavno skladna razlaga in potrebna sprememba

3. člen bi bilo mogoče razlagati ustavno skladno tako, da OECD-viri nimajo samostojnega normativnega učinka; uporabljajo se le kot nezavezujoč pripomoček, če potrjujejo razlago, ki že izhaja iz ZMD, Direktive in prava EU. Če obstaja nasprotje, prevladajo zakon, Direktiva, primarno pravo EU in Ustava.

Toda pri davkih ni dobro, da je temeljna varovalka odvisna samo od naknadne sodne razlage. Zakon bi moral izrecno določiti:

• da OECD-dokumenti ne morejo ustvariti ali povečati davčne obveznosti brez spremembe zakona;
• da se uporabljajo le kot ponazoritev ali razlaga in le ob skladnosti z ZMD, Direktivo ter pravom EU;
• da Ministrstvo za finance za vsako dopolnitev objavi slovenski povzetek, datum, različico, pravno presojo in področje uporabe;
• da dopolnitev z normativno novo vsebino zahteva zakonsko spremembo in običajno vacatio legis;
• da se poznejše navodilo ne uporabi za nazaj v škodo zavezanca;
• da mora biti zagotovljen učinkovit sodni nadzor, po potrebi s predhodnim vprašanjem Sodišču EU.

Takšna rešitev ne zavrača mednarodne usklajenosti. Loči pa strokovno koordinacijo od ustavnega vira davčne obveznosti.

8. Kdo je odgovoren?

Odgovornost se ne konča pri stavku »to zahteva Bruselj« ali »tako je dogovorjeno v OECD«. Evropska komisija predlaga akt; Svet, v katerem sedi tudi slovenski predstavnik, ga pri neposrednih davkih praviloma sprejme soglasno; Vlada oblikuje slovensko stališče in predlog prenosa; Zakonodajno-pravna služba in Državni zbor preverjata besedilo; FURS ga uporablja; sodišča zagotavljajo pravno varstvo; Sodišče EU razlaga pravo EU; Ustavno sodišče presoja ustavnost nacionalnega predpisa ob upoštevanju 3.a člena Ustave.

Vsak nosilec mora pustiti preverljivo sled: katera pristojnost je uporabljena, kaj je zavezujoče, kje obstaja nacionalna izbira, katere pravice so prizadete, kateri podatki dokazujejo nujnost in kdo je potrdil skladnost. Brez te sledi se politična odgovornost razprši, pravno tveganje pa ostane zavezancu.

9. Od članka k orodju: AI-ustavni pregled javnih dajatev

Državni zbor bi lahko za vsak predlog javno-dajatvenega zakona uporabljal odprt in revizijsko sledljiv preverjevalnik. Prva plast mora biti deterministična: zazna manjkajoče bistvene elemente, dinamične sklice, neobjavljene zunanje vire, retroaktivne izraze, prenos pooblastil, nezadrževalni učinek pravnih sredstev ter manjkajoče procesne varovalke. Druga, jezikovno-modelna plast pripravi strukturirana vprašanja, primerja obrazložitev z zakonskim besedilom in opozori na možne kolizije. Tretja plast je obvezna človeška presoja pravnika, ekonomista, strokovnjaka za javne finance in varstvo podatkov.

AI ne sme odločati, ali je zakon ustaven. Njegova naloga je, da nobeno pomembno vprašanje ne ostane nepostavljeno, da navede vir, pokaže manjkajoče dokaze ter prepreči, da bi se politična odločitev prikazala kot tehnična nujnost. Model ne sme znižati tveganja, ki ga je zaznala preverljiva pravna kontrola, brez obrazložene potrditve odgovorne osebe. Osnutki zakonov morajo ostati v varovanem okolju, vsaka sprememba pravil in modela pa mora biti verzionirana.

10. Sklep: pred reformo potrebujemo ustavni audit

Slovenija ne potrebuje trditve, da je celoten javno-dajatveni sistem protiustaven. Potrebuje nekaj zahtevnejšega: popis vseh dajatev in postopkov, merila ustavne skladnosti, podatke o dejanskih učinkih, določene nosilce odgovornosti ter javno poročilo o ugotovljenih tveganjih.

Domači izvor pravila ne zagotavlja ustavnosti. Evropski izvor ne odpravlja temeljnih pravic. OECD-strokovnost ne nadomesti demokratične in zakonske legitimnosti. Najnevarnejše je hibridno območje, v katerem se zunanja, formalno nezavezujoča navodila začnejo uporabljati kot dejanski vir obveznosti.

Vprašanje 3. člena ZMD zato presega minimalni davek. Gre za temeljno vprašanje davčne suverenosti in pravne države: ali je davčno obveznost določil zakonodajalec v objavljenem in predvidljivem zakonu ali pa se njena vsebina v času spreminja po dokumentih, nad katerimi slovenski zakonodajalec nima nadzora?

Poziv k auditu zato ni nova pobuda brez predhodne diagnoze. Svet za nadgradnjo davčnega sistema je že leta 2021 popisal konkretna procesna tveganja, neenakosti in potencialne neustavnosti, zlasti pri obdavčitvi nepremičnin.[18] Prva naloga audita mora biti javna izvedbena tabela: ugotovitev Sveta, predlagani ukrep, odgovorni organ, stanje izvedbe, razlog za neizvedbo in rok. Brez takšne sledljivosti država proizvaja poročila, ne pa ustavno skladnejšega sistema.

Pred naslednjo davčno reformo bi moral Državni zbor zahtevati ustavnopravni audit veljavnega sistema. Vsak nov predlog pa bi moral dobiti javno dostopen »ustavni karton«: bistvene elemente dajatve, pravno podlago, test enakosti in sorazmernosti, procesna jamstva, kumulativni učinek, presojo EU-pristojnosti in seznam vseh zunanjih virov. Šele tedaj bo mogoče resno odgovoriti, koliko slovenske javno-dajatvene zakonodaje prestane ustavni test.

Izbrani pravni viri in literatura

[1] Ustava Republike Slovenije, zlasti 2., 3.a, 11., 14., 22., 23., 25., 33., 38., 74., 87., 120., 147., 153., 154. in 155. člen. PISRS.  spletni vir

[2] Ustavno sodišče RS, odločba U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 (davek na nepremičnine).  spletni vir

[3] Ustavno sodišče RS, odločba U-I-207/01 z dne 28. 10. 2004; odločba U-I-497/18 z dne 20. 1. 2022.  spletni vir

[4] Ustavno sodišče RS, odločba U-I-173/11 z dne 23. 5. 2013; prim. tudi U-I-215/11 z dne 10. 1. 2013.  spletni vir

[5] Zakon o davčnem postopku (ZDavP-2), zlasti določbe o dokaznem bremenu, odmeri, pravnih sredstvih, zavarovanju in izvršbi. PISRS.  spletni vir

[6] Pogodba o Evropski uniji, 5. člen; Ustava RS, 3.a člen.  spletni vir

[7] Pogodba o delovanju Evropske unije, 115. člen; Evropska komisija, Decision-making on EU Tax Policy.  spletni vir

[8] Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, zlasti 7., 8., 17., 41., 47., 51. in 52. člen.  spletni vir

[9] SEU, Åklagaren proti Hans Åkerberg Fransson, C-617/10, sodba z dne 26. 2. 2013.  spletni vir

[10] SEU, Berlioz Investment Fund, C-682/15, sodba z dne 16. 5. 2017; Mukarubega, C-166/13, sodba z dne 5. 11. 2014.  spletni vir

[11] Zakon o minimalnem davku (ZMD), Uradni list RS, št. 131/2023, zlasti 1.–3. člen; veljavno besedilo PISRS.  spletni vir

[12] Direktiva Sveta (EU) 2022/2523 z dne 14. 12. 2022, zlasti uvodna izjava 24 in pravna podlaga 115. člen PDEU.  spletni vir

[13] OECD, Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy – Consolidated Commentary to the Global Anti-Base Erosion Model Rules, izdaja 2026, ki vključuje dogovorjena upravna navodila do januarja 2026.  spletni vir

[14] Franc Derganc, »Kateri davčni okostnjaki so še vedno v omari ministra za finance?«, Modro poslovanje, 8. 5. 2026.  spletni vir

[15] Franc Derganc, »Bela knjiga javno-dajatvenega sistema: najprej resnica o državi, šele nato davčna reforma«, Modro poslovanje, 2026.  spletni vir

[16] Franc Derganc, prispevki o pravicah plačnikov davkov, normirancih, cenitvi, pravilni davčni informaciji in AI-governance, Baza znanja Modro poslovanje.  spletni vir

[17] Franc Derganc, »Od škodljive davčne konkurence do etičnih davčnih sistemov EU-27«, Modro poslovanje, 2026.  spletni vir

[18] Svet za nadgradnjo davčnega sistema, Zaključno poročilo Sveta za nadgradnjo davčnega sistema, št. 013-32/2020/23, 31. 3. 2021, zlasti poglavji o davčnem postopku in finančni upravi ter o obdavčitvi premoženja, dediščin in daril.  spletni vir

 

 

PRILOGA

Kako izvesti ustavnopravni audit javno-dajatvenega predpisa – praktični preizkus z AI-agentom

Predmet pregleda je sprejeto besedilo Zakona o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije (ZIURS), EPA 15-X, sprejeto 11. 5. 2026.

 

I. Metoda: kaj je preverjal AI-agent in zakaj

Za namen tega članka je bil izdelan eksperimentalni protokol USTAVA-JD AI TAXIN, namenjen sistematičnemu in revizijsko sledljivemu ustavnopravnemu pregledu javno-dajatvenih in drugih materialnih predpisov. Temeljna ideja je preprosta: ustavnopravnega testa ni dovolj opraviti enkrat za zakon kot celoto. Vsaka posamezna materialna normativna sprememba mora biti obravnavana kot samostojen predmet presoje.

To je pomembno predvsem pri omnibus zakonih. En člen novele lahko hkrati spremeni davčno stopnjo, pogoje za upravičenost, obseg obveznosti, pravni status ali prehodni režim. Če bi tak člen obravnavali kot eno samo spremembo, bi lahko več samostojnih ustavnopravnih vprašanj ostalo skritih. Protokol zato uporablja načelo pravnega učinka, ne formalnega števila členov. V dvomu se sprememba šteje za materialno; AI je ne sme sam izločiti iz pregleda.

Postopek ima tri osnovne faze. Najprej agent razčleni predpis: identificira vse spremenjene zakone, vse materialne spremembe, povezane prehodne določbe, prizadete skupine, možne ustavne pravice ter povezavo s pravom EU. Vsaka sprememba dobi svojo identifikacijsko oznako oziroma CHANGE_ID. Šele nato se začne vsebinska presoja.

Za vsako materialno spremembo mora agent odgovoriti na istih 12 vprašanj: kdo je pravilo določil in ali je bil pristojen; ali zakon sam določa bistvene elemente obveznosti; ali je prišlo do nedopustne delegacije normativne oblasti; ali je norma jasna in predvidljiva; ali je pravilno objavljena in je zagotovljen primeren čas za prilagoditev; ali spoštuje načelo enakosti; ali je poseg sorazmeren; ali je zakonodajalec izkazal dejansko in podatkovno podlago ukrepa; ali so zagotovljena procesna jamstva; ali obstaja učinkovito pravno sredstvo; kakšen je kumulativni učinek drugih dajatev in bremen; ter, kadar je relevantno, kakšno je razmerje do prava Evropske unije.

Posebej pomembno je osmo vprašanje – dokazna podlaga zakonodajalca. Če iz gradiva ni razvidna analiza problema, fiskalnega in distribucijskega učinka, števila prizadetih oseb, alternativ oziroma učinkov na temeljne pravice, agent ne sme domnevati, da takšna analiza obstaja. Rezultat mora biti: »Ni izkazano iz predloženega gradiva«, skupaj z navedbo podatka ali analize, ki manjka. S tem se ustavnopravna presoja loči od političnega ugibanja.

Druga obvezna plast je sodna praksa. Za vsako materialno spremembo mora biti posebej preverjenih pet sklopov: Ustavno sodišče RS, Vrhovno sodišče RS, druga relevantna slovenska sodišča, Sodišče EU ter Evropsko sodišče za človekove pravice. Sodna odločba ni uporabljena kot citatni okras, temveč mora biti pojasnjeno, katero pravno merilo vsebuje, v čem je pregledovana ureditev podobna ali drugačna in kako to vpliva na oceno tveganja. Če neposredno relevantne odločbe ni mogoče potrditi, mora biti tudi to izrecno evidentirano.

AI-agent pri tem ne odloča, ali je zakon ustaven ali protiustaven. Njegova naloga je drugačna: zagotoviti, da nobena materialna sprememba in nobeno bistveno ustavnopravno vprašanje ne ostaneta skrita, da so uporabljeni viri preverljivi, da so manjkajoči dokazi vidni in da je mogoče rekonstruirati celotno pot presoje. Končna ocena je zato izražena kot ustavnopravno tveganje – nizko, srednje, visoko ali neznano, ne kot sodna ugotovitev protiustavnosti. Končno odločitev mora potrditi človek oziroma odgovorna strokovna oseba.

Kot praktični preizkus je bil po tej metodi pregledan Zakon o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije – ZIURS. Prva segmentacija je pokazala najmanj 87 samostojnih materialnih sprememb. Po pravilih protokola bi popoln pregled zato zahteval najmanj 87 ustavnopravnih kartonov, 1.044 odgovorov na vprašanja Q1–Q12 in 435 kategorijskih preveritev sodne prakse.

Prav ta rezultat kaže bistvo metode: ustavnopravnega audita obsežnega javno-dajatvenega predpisa ni mogoče verodostojno nadomestiti z nekaj stranmi splošnega pravnega mnenja. Potrebna je sledljiva matrika posameznih normativnih odločitev, dokazov, pravnih meril, sodne prakse in odprtih vprašanj za človeško presojo.

II. Zelo kratek povzetek predhodnega mnenja o ZIURS

Preizkus ZIURS ni pokazal, da bi bilo mogoče zakon kot celoto označiti za protiustaven. Pokazal pa je več koncentriranih območij visokega ustavnopravnega tveganja, ki bi pred uveljavitvijo oziroma uporabo zahtevala posebej poglobljeno strokovno presojo. Med njimi so zlasti spremembe sistema normiranih odhodkov, posebna 5-odstotna obdavčitev določenih najemnih razmerij, prispevna kapica 7.500 EUR, posebne prispevne osnove samozaposlenih, avtomatično prenehanje delovnega razmerja ob izpolnitvi pogojev za starostno pokojnino, posegi v regresno odgovornost delodajalcev, pooblastilo Vladi za aktivacijo 9,5-odstotne stopnje DDV, napačen sklic v prekrškovni določbi, začasna ponovna uporaba starega gostinskega režima ter zelo kratek predvideni vacatio legis.

Najpomembnejša skupna ugotovitev ni posamezna ocena tveganja, temveč pomanjkanje dokazne podlage pri več sistemskih posegih. Pri številnih ukrepih iz predloženega gradiva ni bilo mogoče potrditi aktuarskih, fiskalnih, distribucijskih ali drugih analiz, ki bi omogočile preverljiv test enakosti, nujnosti in sorazmernosti. Zato je bil rezultat pravilno označen kot nepopoln ustavnopravni pregled, dokler niso izdelani vsi posamezni kartoni, preverjena vsa zahtevana sodna praksa in opravljena človeška presoja.

Bistveno sporočilo priloge je zato metodološko: ustavnopravna presoja javnih dajatev ne bi smela biti zadnja, abstraktna kontrola že sprejetega zakona, ampak strukturiran in dokumentiran del njegove priprave – za vsako materialno normativno odločitev posebej.

 

Pomembno: spodaj ne uporabljam izraza »protiustavno«, kadar za to ni odločbe pristojnega sodišča. Ocena je ustavnopravno tveganje.

 

REZILTAT USTAVNOPPRAVNE ANALIZE

 

A. Procesni status ZIURS

Ustavno sodišče je v zadevi U-I-106/26 razveljavilo sklep Državnega zbora, s katerim je bil referendum o ZIURS nedopusten. Za presojo je bilo pomembno prav to, da omnibus zakon poleg davčnih oziroma prispevnih določb vsebuje tudi številne druge, sistemske vsebine. Ustavno sodišče je opozorilo tudi na možnost zakonodajalca, da bi vsebine razdelil na več zakonov.

Zato ZIURS na današnji dan, 2. 9. 2026, obravnavam kot sprejeto zakonodajno besedilo, ne kot že normalno uveljavljen in uporabljen zakon. Zbiranje 40.000 podpisov za zahtevo za referendum poteka od 1. 9. do 5. 10. 2026. To je posebej pomembno za Q5 in 63. člen ZIURS, ki sicer določa začetek veljavnosti že naslednji dan po objavi.

 

B. Obvezna segmentacija

ZIURS spreminja 10 veljavnih zakonov: ZDoh-2, ZPZR, ZPSV, ZPIZ-2, ZDOsk-1, ZDR-1, ZDDV-1, ZZDej, ZDIUPZ in ZZVZZ, poleg tega pa vsebuje tri sklope začasnih ukrepov ter obsežne prehodne določbe.

Po načelu fail-closed sem v prvi segmentaciji identificiral najmanj 87 samostojnih materialnih sprememb. Štirje posegi v ZPZR so na prvi pogled lahko tehnični, vendar jih koda brez človeške potrditve ne dovoljuje izločiti.

To pomeni:

Kontrola	Zahtevano
Materialni kartoni	najmanj 87
Q1–Q12	1.044 odgovorov
US RS / VS RS / druga SLO / SEU / ESČP	435 kategorijskih preveritev
Horizontalni omnibus pregled	1 dodatni
Človeška potrditev	obvezna

Ključni CHANGE_ID obsegajo med drugim: pogoje in pragove normirancev, izbris obstoječih anti-abuse pravil, nove odstotke normiranih odhodkov, 15- in 5-odstotno najemninsko dohodnino, prispevno kapico 7.500 EUR, 100-odstotno pokojnino ob nadaljnjem delu, znižano prispevno osnovo samozaposlenih, avtomatično prenehanje zaposlitve, selektivno 5-odstotno stopnjo DDV, novi režim dela zdravstvenih delavcev, ukinitev nekaterih interventnih zdravstvenih mehanizmov, omejitev regresnih zahtevkov ZZZS, aktivacijo 9,5-odstotnega DDV s sklepom Vlade, začasno oživitev starega Zakona o gostinstvu ter enodnevni vacatio legis.

 

C. Najpomembnejše deterministične zastavice

Že pred tehtanjem sodne prakse deterministična kontrola kode zazna več močnih opozoril: omnibus strukturo; uporabo ureditev za davčno leto od 1. 1. 2026; začetek veljavnosti naslednji dan po objavi; pooblastilo Vladi glede aktiviranja davčne stopnje; pooblastilo ministru v zdravstvenem sistemu; razlikovanje po starosti in družinskem položaju; avtomatično prenehanje zaposlitve; avtomatičen prehod pokojninskih upravičencev; uporabo podatkov ZPIZ in ZZZS; začasno neuporabo novega ter ponovno uporabo starega zakona; in notranje napačen sklic v kazenski določbi 41. člena.

To še niso ugotovitve protiustavnosti. So razlogi, zaradi katerih posameznih kartonov ni dovoljeno oceniti kot nizko tveganje brez vsebinske presoje.

 

D. Kartoni z najizrazitejšim tveganjem

CH-07 — ZDOH2-48-ANTIABUSE-IZBRIS

Predhodna ocena: VISOKO

Pravni učinek. Novi 48. člen ZDoh-2 je napisan na novo. Pri tem izpadejo obstoječa pravila, ki pri normirancih preprečujejo doseganje pragov z zapiranjem/ponovnim odpiranjem dejavnosti, reorganizacijami, prenosi podjetja in določenim združevanjem prihodkov povezanih oseb. Novi zakon hkrati izrazito zvišuje nekatere pragove.

Q1: DZ je pristojen za določitev dohodnine.
Q2: bistveni elementi so večinoma določeni z zakonom.
Q3: bistvena normativna vsebina ni delegirana.
Q4: problem nastane zaradi razmerja novega celotnega 48. člena do prej obstoječih anti-abuse mehanizmov.
Q5: dodatno tveganje povzroča zelo kratka predvidena uveljavitev.
Q6: odstranitev pravil lahko neenako učinkuje med ekonomsko primerljivimi zavezanci glede na možnost reorganizacije dejavnosti.
Q7: ukrep je večinoma ugodnost, vendar je treba preveriti sorazmernost davčnega privilegija v primerjavi z dejansko gospodarsko močjo.
Q8: NI IZKAZANO IZ PREDLOŽENEGA GRADIVA. Potrebna je analiza posledic odstranitve anti-abuse pravil, simulacija davčnih izgub in distribucijska analiza.
Q9: obstoječi davčni postopek ostaja; posebne varovalke niso dodane.
Q10: velja splošno davčno pravno varstvo.
Q11: treba je primerjati z obremenitvijo zaposlenih, družb in podjetnikov z dejanskimi odhodki.
Q12: neposreden prenos prava EU ni izkazan; čezmejne strukture lahko naknadno sprožijo vprašanja prava EU.

Ustavno sodišče je aprila 2026 v U-I-158/24 sprejelo kot stvarno utemeljeno prejšnje zaostrovanje normiranega sistema tudi zaradi anomalij in njegovega odmika od obdavčitve po ekonomski sposobnosti. Zato obrat v nasprotno smer potrebuje preverljivo zakonodajno podlago.

Človeška presoja: zakonodajalec mora pojasniti, ali je izbris anti-abuse določb nameren ali posledica priprave novega celotnega 48. člena.

 

CH-12 — ZDOH2-135C-POSEBNA-5

5 % davek pri oddajanju stanovanja določenim najemnikom

Predhodna ocena: VISOKO

ZIURS uvaja 5 % stopnjo, če se nepremičnina odda rezidentu z otrokom do 18 let oziroma rezidentu do 30 let, ob dejanskem bivanju in stalnem prebivališču. Za druge najemnike je predvidena drugačna davčna obremenitev najemodajalca.

Q1: pristojnost DZ obstaja. Q2: stopnja in kategoriji sta določeni z zakonom. Q3: delegacije ni. Q4: osnovno pravilo je določljivo, vendar bo treba razjasniti spremembe položaja med davčnim letom. Q5: problematičen je predvideni zelo hiter začetek in uporaba za davčno leto 2026. Q6: TVEGANJE: zelo izrazito razlikovanje glede na starost, otroka, rezidentstvo in stalno prebivališče najemnika določa davčno obveznost najemodajalca. Stvarna povezava mora biti dokazana. Q7: milejša sredstva za stanovanjsko politiko niso analizirana. Q8: NI IZKAZANO IZ PREDLOŽENEGA GRADIVA. Potrebni so stanovanjski, fiskalni in distribucijski podatki ter analiza dejanskega vpliva na najemnine. Q9–Q10: uporablja se splošni davčni postopek in pravno varstvo. Q11: treba je vključiti druge stanovanjske subvencije in davčne ugodnosti. Q12: rezidenčni pogoj zahteva dodatno presojo svoboščin prava EU.

Milejša rešitev: davčna spodbuda, vezana na objektivno dostopnost najemnine ali vrsto najema, in ne na osebno okoliščino konkretnega najemnika.

 

CH-25 — ZPSV-6A-CAP7500

Najvišja prispevna osnova 7.500 EUR mesečno

Predhodna ocena: VISOKO

14. člen ZIURS določa absolutno najvišjo mesečno osnovo 7.500 EUR za vse zavezance in vse prispevke.

Q1: zakonodajalec je pristojen. Q2: zavezanec, meja in učinek so zakonsko določeni. Q3: delegacije ni. Q4: norma je razmeroma jasna. Q5: uporaba je predvidena od 1. 7. 2026. Q6: nastane močno vprašanje vertikalne enakosti, ker efektivna prispevna obremenitev nad 7.500 EUR pada. Q7: omejitev obremenitve je legitimen cilj, vendar je treba tehtati s 50. členom in solidarnostjo socialnih sistemov. Q8: NI IZKAZANO IZ PREDLOŽENEGA GRADIVA. Potreben je aktuarski izračun za PIZ, zdravstvo, DO, starševsko varstvo in brezposelnost ter distribucija koristi. Q9–Q10: posebnih novih procesnih problemov ni videti. Q11: nujno je izračunati skupen izpad vseh socialnih blagajn. Q12: za domači položaj ni neposredno izkazano; koordinacija socialne varnosti EU je lahko relevantna pri čezmejnih osebah.

Glavno vprašanje zato ni, ali je »kapica« politično dopustna, ampak ali zakonodajno gradivo lahko dokaže stvarno zvezo med kapico, zavarovalnimi pravicami, načelom solidarnosti in finančno vzdržnostjo.

 

CH-29 — ZPIZ2-115A-DVOJNI-STATUS-100

100 % pokojnina + nadaljnje delo

Predhodna ocena: SREDNJE do VISOKO

ZIURS omogoča hkratni status zavarovanca in uživalca ter 100 % izplačilo starostne pokojnine ob nadaljnjem delu ali dejavnosti.

Q1–Q3 so načeloma izpolnjeni. Q4 zahteva uskladitev s preostalimi pravili ZPIZ-2. Pri Q6 je treba primerjati zaposlene upokojence, predčasne upokojence, invalidske in druge kategorije. Q7 vključuje socialno državo in premoženjski položaj upravičencev. Pri Q8 velja: NI IZKAZANO IZ PREDLOŽENEGA GRADIVA – manjka aktuarska analiza, število upravičencev, vedenjski učinek in finančni vpliv. Q9–Q10 sta večinoma prepuščena splošnemu postopku ZPIZ. Q11 mora sešteti pokojnino, plačo, prispevke in davke. Q12 postane pomemben pri čezmejnem zavarovanju.

Posebej pomembno je, da ustavna presoja dosedanjega sistema sama po sebi ne ustvarja ustavne zahteve po polni pokojnini ob polnem nadaljevanju dela. Zato mora biti nova privilegirana ureditev samostojno utemeljena.

 

CH-33 — ZPIZ2-145A-45

Posebna nizka prispevna osnova samozaposlenih in kmetov

Predhodna ocena: VISOKO

Zavarovancu, katerega letni prihodek ne presega letne minimalne plače, se osnova določi največ v višini 45 % minimalne letne plače, ukrep pa se navezuje na več vrst obveznih zavarovanj.

Ključni so Q6, Q8 in Q11. Primerjati je treba samozaposlenega z zaposlenim z enako ekonomsko sposobnostjo ter prejemnika nizkih prihodkov z osebo z nizkim dobičkom, a višjimi prihodki. Merilo je namreč prihodek, ne nujno razpoložljiva gospodarska moč.

Q8: NI IZKAZANO IZ PREDLOŽENEGA GRADIVA. Potrebni so aktuarski učinek, populacija upravičencev, učinek na bodoče pokojnine in druge pravice ter obrazložitev izbire prav 45 %.

 

E. Najmočnejša delovnopravna zastavica

CH-39 — ZDR1-119A-AUTO-END

Prenehanje pogodbe o zaposlitvi po samem zakonu

Predhodna ocena: VISOKO

24.člen določa, da pogodba preneha po samem zakonu, ko delavec izpolni določene pogoje za starostno pokojnino. Nadaljevanje je možno po posebnem postopku.

Q1: DZ ima pristojnost.
Q2: dogodek prenehanja je določen neposredno z zakonom.
Q3: ni klasične delegacije.
Q4: treba je natančno povezati z ZPIZ-2 in trenutkom izpolnitve pogojev.
Q5: posebno problematičen je prehodni režim iz 56. člena.
Q6: ukrep neposredno razlikuje osebe zaradi doseženih pokojninskih pogojev, praktično tesno povezanih s starostjo.
Q7: gre za intenziven poseg v kontinuiteto delovnega razmerja in svobodo dela; treba je dokazati legitimni cilj, primernost, nujnost in milejša sredstva.
Q8: NI IZKAZANO IZ PREDLOŽENEGA GRADIVA. Potrebni so podatki o problemu, trgu dela, generacijski zaposlenosti in alternativah.
Q9: predviden je predlog nadaljevanja; molk delodajalca učinkuje v korist delavca.
Q10: sodno varstvo obstaja, vendar šele v zvezi z odločitvijo delodajalca; treba je preveriti učinkovitost pred samim prenehanjem.
Q11: treba je presojati skupaj s 100-odstotno pokojnino in pokojninskim režimom.
Q12: relevantna je Direktiva 2000/78/ES in evropska sodna praksa o starostnem razlikovanju.

Posebej pomembna je odločba U-I-16/21, U-I-27/21, v kateri je Ustavno sodišče razveljavilo drugačen model prenehanja zaposlitve delavcev, ki izpolnijo pogoje za starostno pokojnino. Ta precedens ni identičen: takrat je šlo za delodajalčevo odpoved brez vsebinskega razloga, ZIURS pa uporablja ex lege prenehanje. Zato odločbe ni dovoljeno avtomatično prenesti, je pa zelo močno ustavno opozorilo.

Tudi SEU je v Komisija proti Madžarski, C-286/12 pri prisilnem znižanju upokojitvene starosti zahtevalo stvarno in sorazmerno utemeljitev starostnega razlikovanja.

 

CH-43 — ZDR1-PREHOD-AUTO-END

Prehodni enoletni rok za že upravičene delavce

Predhodna ocena: VISOKO

56. člen zajema tudi osebe, ki pogoje že izpolnjujejo ob uveljavitvi oziroma jih izpolnijo do 31. 12. 2026, in določa prenehanje njihovega razmerja v enem letu, če se ne dogovorijo drugače.

Tukaj se tveganju iz CH-39 dodajo zaupanje v pravo, prehodno obdobje in položaj že zaposlenih oseb. Q8 ponovno ni izkazan iz predloženega gradiva. Ločena presoja je nujna, ker ustreznost novega pravila za prihodnje zaposlitve še ne odgovori na vprašanje njegove uporabe na že obstoječa delovna razmerja.

 

F. DDV

CH-44/45 — posebna 5 % stopnja za izbrane dobrine

Predhodna ocena: SREDNJE

ZIURS med drugim v posebno nižjo kategorijo premika določena osnovna živila, posebna zdravstvena živila ter semena, sadike in nekatera gnojila.

Najpomembnejša sta Q6 in Q12. Po sodni praksi SEU je selektivna uporaba znižane stopnje lahko dovoljena, vendar mora spoštovati načelo davčne nevtralnosti – primerljive dobave, ki si konkurirajo, ne smejo biti neutemeljeno različno obravnavane. Zadevi K Oy, C-219/13, in AZ, C-499/16, sta zato neposredno relevantni za izbor izdelkov.

Q8: NI IZKAZANO IZ PREDLOŽENEGA GRADIVA. Potrebna je analiza, zakaj so izbrani prav ti izdelki in ne primerljivi substituti ter kakšen del nižjega DDV dejansko preide v maloprodajne cene.

 

G. Zdravstvo

CH-56 do CH-64 — novi 53.b in 53.c ZZDej

Predhodna ocena: pretežno SREDNJE

ZIURS ponovno ureja dodatno delo zaposlenih v javnih zdravstvenih zavodih: soglasje delodajalca, največ osem ur tedensko oziroma povprečenje v šestih mesecih, pogoje za soglasje in preklic, ter podjemne pogodbe.

Tu je neposredno pomembna odločba U-I-79/25, ker je Ustavno sodišče že poseglo v ureditev ZZDej glede omejevanja dela zdravstvenih delavcev zunaj javnega zavoda. Novi ZIURS je v tem delu širši oziroma manj restriktiven kot prej presojani sistem, zato odločba ne pomeni avtomatične neskladnosti novega besedila; zahteva pa posebno kontrolo nujnosti vsake omejitve.

Za omejitev delovnega časa je pomembno tudi pravo EU; v SIMAP, C-303/98, je SEU oblikovalo pomembna merila glede delovnega časa zdravstvenega osebja.

Pri praktično vseh teh kartonih ostaja Q8 odprt: NI IZKAZANO IZ PREDLOŽENEGA GRADIVA, zlasti glede kadrovskih učinkov, dostopnosti storitev, čakalnih dob in ekonomske smotrnosti.

 

H. Regres ZZZS proti delodajalcu

CH-76 — ZZVZZ-GROSS-NEGLIGENCE

CH-77 — ZZVZZ-CAP20X

Predhodna ocena: VISOKO

ZIURS zoži regresno odgovornost delodajalca z navadne na hudo malomarnost in pri hudi malomarnosti uvede zgornjo mejo 20-kratnika najnižje pokojninske osnove; pri naklepu ostane povrnitev celotne škode.

To področje ima posebno težo, ker je Ustavno sodišče v U-I-181/16 že presojalo dosedanjo regresno ureditev 86. in 87. člena ZZVZZ in je ni spoznalo za ustavno nedopustno. Nova zakonodaja sme seveda izbrati drugačen model, vendar odločba odstrani argument, da je zmanjšanje odgovornosti potrebno zato, ker bi bila stara ureditev sama po sebi ustavno nedopustna.

Ključni Q8 zato glasi: NI IZKAZANO IZ PREDLOŽENEGA GRADIVA, zakaj naj škodo, ki jo delodajalec povzroči z navadno malomarnostjo oziroma del škode nad kapico, odslej nosi zdravstvena blagajna oziroma solidarnostna skupnost.

 

I. Začasni energetski DDV

CH-79 — ENERGY-VAT-ACTIVATION-9.5

Predhodna ocena: VISOKO

40. člen ne določa neposredne časovne uporabe 9,5 % stopnje, temveč daje Vladi pooblastilo, da jo s sklepom aktivira za enkratno obdobje največ devetih mesecev.

Tu so posebej problematični Q2 in Q3 v povezavi s 147. členom Ustave. Zakon sicer sam določi stopnjo, proizvode in maksimalno obdobje, toda odločitev, ali in kdaj nižja davčna stopnja začne učinkovati, prepusti Vladi ob razmeroma širokem cilju »omilitve dviga cen energentov«.

Ustavnosodna praksa zahteva, da je pri javni dajatvi že iz zakona predvidljivo, kaj država od zavezanca zahteva; 147. člen vključuje zakonodajalčevo pristojnost in zahtevo določnosti. Pri davčni osnovi je Ustavno sodišče že razveljavljalo sisteme, v katerih zakon ni določil dovolj bistvene vsebine.

Milejša rešitev: v zakon vnesti objektivna merila, ki sprožijo in končajo uporabo znižane stopnje.

 

CH-81 — ENERGY-VAT-FINES-CROSSREF

Napačni sklic kazenske določbe

Predhodna ocena: VISOKO

41. člen sankcionira obračun DDV po nepravilni stopnji, vendar v oklepaju napotuje na »37. člen«, medtem ko je začasna davčna stopnja urejena v 40. členu, 37. člen ZIURS pa spreminja ZZVZZ.

To ni le lepotna nomotehnična napaka. Pri kaznovalni oziroma prekrškovni normi se neposredno odpre Q4 – določnost – in vprašanje, katera kršitev je pravzaprav sankcionirana.

Ocena: VISOKO, dokler besedilo ni popravljeno. Ustavnoskladna razlaga ne bi smela biti nadomestilo za jasen izrek prekrška.

 

J. Gostinstvo – oživitev starega pravnega režima

CH-82 — ZGOS-SUSPEND-REVIVE

Predhodna ocena: VISOKO

ZIURS določa, da se ZGos-1 in njegovi izvedbeni akti začasno ne uporabljajo, namesto njih pa se ponovno uporablja stari Zakon o gostinstvu in akti, kakršni so se uporabljali 31. 12. 2025.

Q4 in Q5 sta tu posebej intenzivna: naslovnik mora ugotoviti, kateri že nadomeščeni predpisi se ponovno aktivirajo, v kateri časovni različici in za kako dolgo. Q6–Q7 zahtevata presojo položaja ponudnikov nastanitev, stanovalcev, lastnikov in občin. Q8: NI IZKAZANO IZ PREDLOŽENEGA GRADIVA glede posledic enoletne deaktivacije novega sistema.

Prav ta gostinski sklop je tudi eden od razlogov, zaradi katerih je v U-I-106/26 propadel poskus obravnavanja celotnega ZIURS kot referendumskega zakona, izključenega zaradi davčnih določb.

 

K. CH-87 — začetek veljavnosti naslednji dan

63. člen ZIURS

Predhodna ocena: VISOKO v kumulaciji

Enodnevni vacatio legis ni avtomatično nedopusten. Toda tu ga ni mogoče presojati izolirano: ZIURS hkrati spreminja deset zakonov, davke, socialne prispevke, pokojnine, delovna razmerja, DDV, zdravstveni sistem in gostinsko zakonodajo ter vsebuje različne prehodne roke.

Zato je odločilno vprašanje Q5, ali lahko zavezanci, delodajalci, ZPIZ, ZZZS, FURS, zdravstveni zavodi, AJPES in drugi naslovniki dejansko pripravijo sisteme, pogodbe, obračune in postopke.

Q8: NI IZKAZANO IZ PREDLOŽENEGA GRADIVA. Potrebna je izvedbena analiza za vsak prizadeti sistem.

 

L. Posebej pomemben problem: uporaba davčnih pravil od 1. 1. 2026

ZIURS določa, da se spremenjeni 48., 59. in 135.č člen ZDoh-2 uporabljajo za davčna leta od 1. januarja 2026, čeprav je bil zakon sprejet šele maja 2026.

Tu je bistvena nova odločba U-I-158/24 z dne 2. 4. 2026. Ustavno sodišče razlikuje pravo retroaktivnost od neprave: uporaba preteklih prihodkov kot pogoja za prihodnji davčni položaj sama po sebi še ni prava retroaktivnost. Hkrati pa pri nepravi retroaktivnosti zahteva presojo zaupanja v pravo, predvidljivosti spremembe, teže posega in javnega interesa.

Toda ZIURS gre pri nekaterih določbah dlje: nova davčna stopnja za najemnine in nova pravila normiranih odhodkov se določajo za tekoče davčno leto, ki se je že začelo. Zato je treba posamezno ločiti:

• pogoje za vstop/izstop normiranca;
• deleže normiranih odhodkov;
• splošno stopnjo najemninske dohodnine 15 %;
• posebno stopnjo 5 %.

Ker so nekatere spremembe za zavezanca ugodnejše, 155. člen ne deluje enako kot pri naknadnem povečanju davka. To pa ne odpravi Q4–Q6 in vprašanja enake ter predvidljive davčne obravnave.

 

M. Horizontalni omnibus pregled

To je že področje z neposredno odločbo Ustavnega sodišča o samem ZIURS. U-I-106/26 sicer ni odločitev, da so materialne določbe ZIURS protiustavne. Je pa pomembna pravna ugotovitev o strukturi zakona: v en zakon so bile povezane davčne/prispevne ter številne druge sistemsko pomembne vsebine, zaradi česar celote ni bilo mogoče izključiti iz referenduma.

Z vidika kode to krepi tri horizontalna tveganja: preglednost zakonodajnega postopka, možnost strokovne in parlamentarne presoje posameznih sistemov ter kumulativni učinek izrazito različnih ukrepov. Vlada je v svojem mnenju pred sprejetjem opozarjala tudi na fiskalna tveganja in pomanjkanje ustreznih analiz pri nekaterih sistemskih posegih.

 

Najvišja trenutno zaznana tveganja

CHANGE_ID	Jedro problema	Ocena
CH-07	izbris anti-abuse pravil normirancev brez izkazane analize	VISOKO
CH-12	5 % najemninska stopnja glede na starost/družino/rezidentstvo najemnika	VISOKO
CH-25	univerzalna prispevna kapica 7.500 EUR	VISOKO
CH-33–35	posebna nizka prispevna osnova samozaposlenih/kmetov	VISOKO
CH-39	avtomatično prenehanje zaposlitve ob pokojninskih pogojih	VISOKO
CH-43	poseg v že obstoječa delovna razmerja	VISOKO
CH-76/77	zmanjšanje regresne odgovornosti delodajalcev in kapica škode	VISOKO
CH-79	Vlada aktivira 9,5 % davčno stopnjo brez podrobnih zakonskih sprožilcev	VISOKO
CH-81	napačen sklic v prekrškovni določbi	VISOKO
CH-82	začasna deaktivacija ZGos-1 in oživitev stare zakonodaje	VISOKO
CH-87	naslednji-dan veljavnost obsežnega omnibus zakona	VISOKO

To so prioritete za človeški pregled, ne seznam določb, za katere bi bilo že ugotovljeno, da so protiustavne.

 

Manjkajoči dokazi

Največja sistemska pomanjkljivost predloženega gradiva je, da vsebuje sprejeto zakonsko besedilo, ne pa celotne dokazne mape zakonodajalca. Zato pri številnih kartonih Q8 nujno ostane:

NI IZKAZANO IZ PREDLOŽENEGA GRADIVA.

Potrebni so zlasti aktuarski izračuni ZPIZ/ZZZS/DO, fiskalni učinki davčnih sprememb, distribucijska analiza normirancev in prispevne kapice, podatki o najemnem trgu, ocena zaposlovanja starejših, podatki o kadrih in čakalnih dobah v zdravstvu, učinki spremembe regresnih zahtevkov, analiza cenovnega prenosa znižanega DDV ter izvedbena analiza enodnevnega vacatio legis.

Preverjeni ključni pravni viri

ID	Vir	Pravno vprašanje	Uporaba
S1	ZIURS, sprejeto besedilo	vse materialne spremembe	dokazni vir
S2	USTAVA-JD AI TAXIN	metodologija Q1–Q12 in hard gate	metodološki vir
S3	US RS U-I-106/26	omnibus ZIURS in referendum	horizontalni pregled
S4	US RS U-I-158/24, 2. 4. 2026	normiranci, retroaktivnost, zaupanje v pravo	CH-01–20
S5	ustavnosodna praksa U-I-313/13	zakonitost/določnost davčne osnove	davčni kartoni
S6	US RS U-I-16/21, U-I-27/21	prenehanje dela ob pokojninskih pogojih	CH-39–43
S7	SEU C-286/12	starostno razlikovanje	CH-39–43
S8	US RS U-I-79/25	omejevanje dodatnega dela v zdravstvu	CH-56–64
S9	SEU C-303/98 SIMAP	delovni čas v zdravstvu	CH-56–64
S10	US RS U-I-181/16	regres ZZZS	CH-76–78
S11	SEU C-219/13, C-499/16	selektivna nižja stopnja DDV in nevtralnost	CH-44–47

Status popolnosti po HARD GATE

STATUS: NEPOPOLN USTAVNOPRAVNI PREGLED.

Razlog ni, da zakon ni bil segmentiran. Segmentacija je pokazala najmanj 87 kartonov in ključna tveganja zgoraj. Razlog je strožji: koda ne dovoljuje oznake »POPOLNO«, dokler za vseh 87 kartonov niso individualno zapisani vsi 1.044 odgovori Q1–Q12, evidentiranih vseh 435 preveritev petih kategorij sodne prakse, izdelani kartoni vseh nižjih tveganj in opravljena zahtevana človeška presoja POTRDI / ZAVRNI / DOPOLNI.

Zato zgornjega rezultata ne predstavljam kot dokončen ustavni audit. Predstavlja opravljeno segmentacijo, horizontalni pregled in prvo vsebinsko presojo najpomembnejših materialnih sprememb; po pravilih kode bi bilo napačno prikazati ga kot končanega, dokler preostali kartoni in obvezne sodnopraktične matrice niso dejansko izvedeni.

Vrh obrazca

 

Dno obrazca