Kdaj se bo končala norost z normiranci?

 

• Zakaj status normiranega s.p. ne sme biti ustavni razlog za bistveno nižjo obremenitev iste ekonomske koristi

• Če želi država dodatno nagraditi že zaposlene osebe v zdravstvu ali drugih javno pomembnih poklicih, naj to stori neposredno in pregledno — ne pa tako, da pod imenom “normirani s.p.” ponovno odpira širok, selektiven in ustavno tvegan davčni privilegij.

• Če je Slovenija s cedularnostjo razbila enotno davčno enakost, potem bi morala vsaj na spodnjem robu sistema vzpostaviti socialno varovalko: nižje prispevke in ničelno dohodnino za dohodke, ki komaj zagotavljajo ekonomski minimum. Toda o tem davčnem izzivu ponovno nič. Revni s.p.-ji ostajajo nevidni. Sistem zna ustvarjati ugodnosti za statuse, ne zna pa zaščititi človeka, ki od svojega dela komaj preživi.

 

Avtor: mag. Franc Derganc, www.modro-poslovanje.si, 20.04.2026

Veza: Predlog sprememb zakonodaje na področju »normirancev« - že videno in ponovno »neustavno« (po mnenju avtorja seveda, lahko da »se moti«)

 

Kratek preduvod

Ta članek odpira vprašanje, ki ga Slovenija pri normirancih predolgo odlaga: ali je normirani s.p. še vedno predvsem administrativna poenostavitev za male zavezance — ali pa je postal davčno ugodnejši status, ki pri primerljivi ekonomski koristi omogoča bistveno nižjo javnofinančno obremenitev.

Avtor ne problematizira posameznikov, ki zakonito uporabljajo normirani režim. Problem je zakonodajalec, ki mora dokazati, da razlika med normiranim s.p., d.o.o., zaposlenimi osebami in različnimi dejavnostmi temelji na stvarnem, razumnem in ustavno dopustnem razlogu.

Osrednja teza članka je preprosta: poenostavitev je legitimna, dokler zmanjšuje administracijo. Ko pa začne nagrajevati status, nizke dejanske stroške ali pravno formo bolj kot ekonomsko vsebino, ne govorimo več o poenostavitvi, ampak o ustavno problematični neenakosti.

 

Kratka tabela: normiranci 2024 — polni, popoldanski in dejavnosti

Kategorija	Število normirancev	Delež	Analitična poanta
Vsi normiranci	89.157	100 %	Skupna populacija zavezancev z normiranimi odhodki.
“Polni” oziroma zavarovani iz naslova dejavnosti	44.150	50 %	To so zavezanci, pri katerih je dejavnost glavna zavarovalna podlaga.
Od tega z izpolnjenim pogojem za višje normirane odhodke	31.108	35 % vseh	FURS jih opisuje kot skupino, ki izpolnjuje pogoj za uveljavljanje višjih normiranih odhodkov.
“Popoldanski” — zavarovani samo iz delovnega razmerja	35.235	40 %	Ključni podatek: normirani sistem množično uporabljajo tudi osebe, ki imajo osnovno socialno varnost že iz zaposlitve.
Ostalo	9.772	11 %	Prehodi med statusi ali druge zavarovalne podlage.

Normiranci po izbranih dejavnostih — število

SKD dejavnost	Število normirancev	Delež / pomen
Strokovne, znanstvene in tehnične dejavnosti	24.463	Največja skupina; 27,3 % vseh normirancev.
Nastanitvene in gostinske dejavnosti	7.291	8,1 % vseh normirancev.
Kulturne, športne in rekreacijske dejavnosti	7.107	7,9 % vseh normirancev.
Telekomunikacije, računalniško programiranje, svetovanje, računalniška infrastruktura in druge informacijske storitve	6.339	Močna IT/svetovalna skupina.
Druge raznovrstne poslovne dejavnosti	6.234	Pomembna storitvena skupina.
Predelovalne dejavnosti	5.717	Proizvodni del, vendar bistveno manj kot strokovne storitve.
Izobraževanje	5.753	Pomembno za vprašanje dodatnih zaslužkov ob zaposlitvi.
Gradbeništvo	5.112	Dejavnost z realno višjimi stroški.
Zdravstvo in socialno varstvo	4.191	Pomembno za vprašanje dodatnih zaslužkov oseb iz zdravstvenega sistema.
Trgovina	3.416	Dejavnost z visokimi stroški blaga.
Prevoz in skladiščenje	2.511	Dejavnost z visokimi stroški vozil, goriva in servisov.

 

 

 

Plačana dohodnina / davčna obveznost iz dejavnosti v letu 2024

Skupina zavezancev	Število zavezancev	Davčno priznani prihodki skupaj	Prihodki na leto na zavezanca	Plačana davčna obveznost	Povprečno letno plačilo davka	Povprečno mesečno plačilo davka	Analitična poanta
Vsi zavezanci iz dejavnosti	149.406	cca. 9,796 mrd EUR	cca. 65.600 EUR	258 mio EUR	cca. 1.727 EUR/leto	cca. 144 EUR/mesec	Celotna populacija zavezancev iz dejavnosti.
Normiranci (v povprečju plačajo 7,06% dohodnine od vseh prihodkov)	89.157	2,435 mrd EUR	27.310 EUR	172 mio EUR	cca. 1.929 EUR/leto	cca. 161 EUR/mesec	Veliko število zavezancev, relativno nizki povprečni prihodki, vendar ugoden režim pri nizkostroškovnih dejavnostih.
Dejanski odhodki	60.655	7,361 mrd EUR	121.363 EUR	86 mio EUR	cca. 1.418 EUR/leto	cca. 118 EUR/mesec	Manj zavezancev, bistveno višji povprečni prihodki, vendar drugačna stroškovna struktura in davčna osnova.

FURS/MF v analizi za leto 2024 navaja, da je bilo 89.157 normirancev, njihovi davčno priznani prihodki so znašali 2,435 mrd EUR, davčna obveznost pa 171,9 mio EUR; pri zavezancih z dejanskimi odhodki pa je bilo 60.655 zavezancev, 7,361 mrd EUR davčno priznanih prihodkov in 85,8 mio EUR davčne obveznosti.

Kratka poanta za članek

Najbolj zanimiv podatek je ta: normiranec je imel v letu 2024 povprečno 27.310 EUR davčno priznanih prihodkov in plačal približno 1.929 EUR davčne obveznosti, kar pomeni približno 7,1 % davka glede na prihodke.

Pri zavezancih z dejanskimi odhodki pa je povprečni prihodek znašal 121.363 EUR, povprečno letno plačilo davka pa približno 1.418 EUR. Toda ta primerjava sama po sebi še ni dokaz ugodnosti ali neugodnosti, ker imajo zavezanci z dejanskimi odhodki praviloma tudi bistveno višje dejanske stroške.

Članek mora zato poudariti: prava ustavna primerjava ni samo “davek / prihodki”, ampak davek + prispevki + dejanski stroški + pravna oblika + možnost osebne porabe dohodka.

 

I. Uvod: vprašanje, ki ga Slovenija predolgo noče postaviti

 

Problem normirancev ni v tem, da obstajajo. Problem je v tem, da je slovenski sistem normiranih odhodkov iz administrativne poenostavitve prerasel v vprašanje ustavne enakosti, davčne pravičnosti in poštene porazdelitve javnih bremen.

Normirani s.p. je bil javnosti predstavljen kot enostavnejša pot za manjše zavezance: manj administracije, manj dokazovanja stroškov, manj računovodske zahtevnosti in lažje izpolnjevanje davčnih obveznosti. Takšen cilj je sam po sebi lahko legitimen. Država sme malim zavezancem poenostaviti poslovanje. Država sme priznati pavšalne oziroma normirane odhodke. Država sme oblikovati posebne režime za mikro in male podjetnike.

Toda poenostavitev ni isto kot privilegij.

Poenostavitev je ustavno in davčno sprejemljiva, dokler je sorazmerna s svojim ciljem: zmanjšati administrativna bremena, omogočiti enostavnejše izpolnjevanje davčnih obveznosti in olajšati nadzor pri manjših zavezancih. Ko pa poenostavitev začne ustvarjati bistveno nižjo javnofinančno obremenitev primerljive ekonomske koristi, se njena narava spremeni. Takrat ne govorimo več samo o davčni tehniki, ampak o vprašanju upravičenega razlikovanja.

Če sistem v praksi povzroči, da oseba A in oseba B ustvarita primerljivo ekonomsko korist, vendar je oseba A bistveno manj obremenjena samo zato, ker nastopa kot normirani s.p., oseba B pa prek d.o.o., potem vprašanje ni več samo davčno-tehnično. Takrat postane ustavno. Takrat se mora država vprašati, ali ima za tako razlikovanje stvaren, razumen in ustavno dopusten razlog.

Enako velja za razlikovanje med dejavnostmi. Normirani sistem formalno velja splošno, vendar v praksi najbolj koristi dejavnostim z nizkimi dejanskimi stroški: svetovanju, IT storitvam, digitalnim storitvam, posredništvu in podobnim dejavnostim. Trgovec, gostinec, hotelir, proizvajalec, gradbinec ali prevoznik takšne koristi praviloma nima v enaki meri, ker ima realne stroške blaga, materiala, dela, energije, opreme, prostora, vzdrževanja ali vozil.

Zato vprašanje normirancev ni vprašanje zavisti do podjetnikov. Prav tako ni vprašanje, ali posamezni normiranec ravna zakonito. Če zakon dovoljuje določeno ureditev, jo zavezanec seveda lahko uporabi. Odgovornost za sistem ni na posamezniku, temveč na zakonodajalcu.

Pravo vprašanje je drugo:

Ali sme država pod imenom “poenostavitev” ustvariti režim, ki zaradi statusa in dejanske stroškovne strukture določenih dejavnosti omogoča bistveno nižjo obremenitev primerljive ekonomske koristi?

Ustava Republike Slovenije v 14. členu določa, da so vsi pred zakonom enaki. To ne pomeni, da mora zakonodajalec vse položaje vedno obravnavati popolnoma enako. Pomeni pa, da mora za različno obravnavanje primerljivih položajev obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari. Pri davkih ima zakonodajalec res široko polje proste presoje, vendar to polje ni prazno območje brez ustavnih meja. Davčna politika ni izvzeta iz načela enakosti pred zakonom.

Normirani režim je zato treba presojati z vidika njegovega dejanskega učinka. Ne zadošča vprašanje, ali je pravilo zapisano v zakonu. Zadoščati ne sme niti odgovor: “Tako pač velja za normirance.” To je opis ureditve, ne njena ustavna utemeljitev. Status normiranca je zakonska kategorija, ne pa samostojen ustavni razlog za bistveno nižjo obremenitev.

Za leto 2026 FURS pojasnjuje, da se pri t. i. rednem normirancu priznajo normirani odhodki v višini 80 % prihodkov do 60.000 EUR, nad tem pragom pa 0 %. Uradni primer za zavezanca s 130.000 EUR prihodkov pokaže 48.000 EUR priznanih normiranih odhodkov. To pomeni, da slovenski sistem izrecno uporablja fikcijo odhodkov: ne ugotavlja dejanskih stroškov, ampak jih prizna po zakonskem pavšalu.

Takšna fikcija je lahko dopustna, če je sorazmerna s ciljem poenostavitve. Postane pa problematična, če sistematično ustvarja bistveno nižjo javnofinančno obremenitev za tiste dejavnosti, pri katerih dejanski stroški niso niti približno enaki priznanim normiranim odhodkom. Še posebej problematična postane, če hkrati povzroči tudi razkorak med pravnimi oblikami: med fizično osebo z dejavnostjo in družbo z omejeno odgovornostjo, čeprav je ekonomska korist primerljiva.

Zato je treba slovensko razpravo o normirancih premakniti iz napačnega vprašanja:

Ali so normiranci zakoniti?

v pravo vprašanje:

Ali je sistem, ki zaradi statusa omogoča bistveno nižjo obremenitev primerljivega dohodka, še ustavno upravičen?

In še natančneje:

Ali je zakonodajalec dokazal upravičeno razlikovanje med normiranim s.p., d.o.o. in dejavnostmi z bistveno različnimi stroškovnimi strukturami?

Če tega odgovora ni, potem ne govorimo več samo o poenostavitvi. Govorimo o davčno-socialni ureditvi, ki lahko ustvarja statusno in dejavnostno neenakost.

Ta razprava zato ni napad na podjetništvo. Nasprotno: je zahteva po resnem, poštenem in ustavno vzdržnem davčnem sistemu. Podjetništvo ne potrebuje privilegijev, ampak predvidljiva, primerljiva in razumno utemeljena pravila. Davčni sistem, ki nagrajuje pravno formo bolj kot ekonomsko vsebino, ne krepi podjetništva. Krepi arbitražo.

Ključni stavek poglavja:

Vprašanje normirancev ni vprašanje, ali nekdo zakonito uporablja sistem, ampak ali je sistem, ki zaradi statusa omogoča bistveno nižjo obremenitev primerljivega dohodka, še ustavno upravičen.

 

Sklici

(1) Ustava Republike Slovenije, Državni zbor Republike Slovenije / PISRS, 1991, zadnje spremembe po ustavnih zakonih.
Ustava v 14. členu določa načelo enakosti pred zakonom. To je temeljno izhodišče za presojo, ali je različno davčno obravnavanje primerljivih položajev ustavno dopustno.
Hiperlink: https://pisrs.si/pregledPredpisa?id=USTA1

(2) Zakon o dohodnini — ZDoh-2, Državni zbor Republike Slovenije / PISRS, veljavno besedilo.
ZDoh-2 ureja dohodek iz dejavnosti in pravila glede ugotavljanja davčne osnove, vključno z možnostjo ugotavljanja davčne osnove z upoštevanjem normiranih odhodkov.
Hiperlink: https://pisrs.si/pregledPredpisa?id=ZAKO4697

(3) “Novosti pri ugotavljanju davčne osnove z upoštevanjem normiranih odhodkov v letu 2026”, Finančna uprava Republike Slovenije / GOV.SI, 24. 11. 2025.
Vir pojasnjuje pravila za normirane odhodke v letu 2026, med drugim 80 % normiranih odhodkov do 60.000 EUR prihodkov in 0 % nad tem pragom pri rednem normirancu; vsebuje tudi uradni primer zavezanca s 130.000 EUR prihodkov in 48.000 EUR priznanih normiranih odhodkov.
Hiperlink: https://www.gov.si/novice/2025-11-24-novosti-pri-ugotavljanju-davcne-osnove-z-upostevanjem-normiranih-odhodkov-v-letu-2026/

(4) “Davki za začetnike — fizične osebe, ki opravljajo dejavnost”, Finančna uprava Republike Slovenije, 31. 3. 2026.
FURS v gradivu pojasnjuje osnovno ureditev fizičnih oseb, ki opravljajo dejavnost, vključno z obravnavo normiranih odhodkov, pogoji za redne normirance in načinom ugotavljanja davčne osnove.
Hiperlink: https://www.fu.gov.si/fileadmin/Internet/Davki_in_druge_dajatve/Podrocja/Dohodnina/Dohodek_iz_dejavnosti/Opis/Davki_za_zacetnike_-_fizicne_osebe_ki_opravljajo_dejavnost.pdf

 

 

II. Kaj je bil prvotni smisel normirancev: poenostavitev, ne privilegij

Pri normiranih odhodkih je treba začeti pošteno. Normirani režim sam po sebi ni ustavno sporen. Za majhne zavezance je lahko razumen, praktičen in tudi javnofinančno učinkovit. Njegov prvotni smisel ni bil ustvariti davčno privilegirane skupine, temveč poenostaviti ugotavljanje davčne osnove tam, kjer bi bilo dokazovanje vsakega dejanskega stroška nesorazmerno glede na obseg dejavnosti. (1)

To je legitimno jedro normiranega sistema. Zavezanec ne dokazuje vsakega računa, potnega naloga, amortizacije, drobnega materiala ali drugega poslovnega stroška. Davčni organ pa ne preverja vsakega posameznega odhodka. Pri mikro dejavnostih je tak sistem lahko koristen za obe strani: zavezanec ima manj administracije, država pa lahko z manj nadzornega napora doseže razmeroma predvidljivo obdavčitev.

Zato je treba priznati BENEFIT normiranega režima. Ta lahko zmanjša administrativne stroške, poenostavi začetek opravljanja dejavnosti, razbremeni male zavezance in zmanjša število sporov o tem, kateri strošek je davčno priznan in kateri ne. Tudi primerjalno-davčna literatura pojasnjuje, da so poenostavljeni oziroma presumptivni davčni režimi namenjeni predvsem znižanju stroškov davčnega izpolnjevanja za zavezance in stroškov nadzora za davčne uprave. (2)

Toda ta korist je ustavno dopustna samo, dokler je sorazmerna s ciljem. Cilj normiranega sistema ni, da nekdo pri visokih prihodkih trajno plačuje bistveno manj davka kot oseba z enako ali primerljivo ekonomsko močjo. Cilj tudi ni, da pravna oblika dela postane pomembnejša od dejanske sposobnosti plačila davka. Cilj je ožji: malemu zavezancu ne naložiti nesorazmernega administrativnega bremena.

Tu nastane ključni ustavno-pravni prelom. Ko normirani odhodki nimajo več razumne povezave z dejanskimi stroški, sistem spremeni naravo. Ne gre več za tehnično poenostavitev. Gre za davčno fikcijo. In če ta fikcija povzroči bistveno nižjo javnofinančno obremenitev, potem normirani režim ni več samo administrativni pripomoček, ampak materialna davčna ugodnost.

To je glavni COST normiranega sistema. Zavezanec z nizkimi dejanskimi stroški lahko uporablja visoko priznane normirane odhodke kot davčno zavetje. Država mu v takem primeru ne poenostavlja dokazovanja stroškov, ampak mu pravno prizna stroške, ki jih dejansko ni imel. Posledica ni več samo manj administracije, ampak nižja davčna obremenitev v primerjavi z drugimi osebami, ki ustvarjajo primerljiv dohodek.

Z vidika ustavnega načela enakosti pred zakonom je to bistveno. Če dve osebi ustvarita primerljivo ekonomsko korist, vendar ena zaradi pravne oblike in normiranih odhodkov plača bistveno manj, mora zakonodajalec dokazati stvaren in razumen razlog za takšno razlikovanje. Ni dovolj, da je sistem enostaven. Tudi privilegij je lahko enostaven. Ustavno vprašanje je, ali je razlika v obdavčitvi še razumno povezana s ciljem poenostavitve.

Predlog interventnega zakona zato ni mogoče presojati samo z vidika podjetniške prijaznosti. Predlog med poglavitnimi rešitvami navaja ureditev sistema normiranih podjetnikov, vključno z višjimi prihodkovnimi pragovi in razlikovanjem med polnimi ter t. i. popoldanskimi normiranci. Zato je treba vprašati: ali gre še vedno za pomoč mikro dejavnostim ali za ponovno vzpostavljanje davčno ugodnejšega kanala za osebe z razmeroma visokimi prihodki? (3)

Pri normirancih je treba zato strogo ločiti dve stvari. Prva je administrativna poenostavitev. Ta je legitimna. Druga je materialna davčna prednost. Ta je dopustna samo, če je posebej utemeljena, ciljana in sorazmerna. Če se obe stvari pomešata, nastane nevaren zakonodajni trik: davčna ugodnost se javnosti predstavi kot administrativna razbremenitev.

Kontrolno vprašanje mora biti preprosto: ali normirani odhodki približno nadomeščajo realne stroške ali pa ustvarjajo umetno znižano davčno osnovo, ki nima več zveze z dejansko ekonomsko močjo zavezanca? Če velja drugo, potem sistem ni več nevtralna poenostavitev. Tak sistem lahko spodbuja preoblikovanje rednega dela v navidezno podjetništvo, drobi trg dela, zmanjšuje prispevno osnovo in ruši zaupanje v davčno pravičnost.

Davčni sistem ne sme nagrajevati zgolj izbire pravne oblike. Primerljivo ekonomsko moč mora obravnavati primerljivo. Normirani režim je zato ustavno vzdržen samo kot omejen, ciljan in sorazmeren režim za manjše dejavnosti. Ko pa postane alternativa redni zaposlitvi ali davčna optimizacija za visoke prihodke z nizkimi stroški, izgubi svoj prvotni namen.

Ključni stavek:
Poenostavitev dokazovanja stroškov je legitimna. Fikcija stroškov, ki ustvarja nesorazmerno nižjo javnofinančno obremenitev, pa ni več zgolj poenostavitev — je prikrita davčna ugodnost.

 

Viri in opombe

(1) Zakon o dohodnini — ZDoh-2, Državni zbor RS / PISRS, veljavno besedilo.
Vir: PISRS — Zakon o dohodnini.
Zakaj je pomemben: ZDoh-2 je temeljni pravni vir za normirane odhodke. Pokaže, da normiranstvo ni politični slogan, ampak zakonska metoda ugotavljanja davčne osnove.

(2) OECD, Miguel Mas-Montserrat, The design of presumptive tax regimes in selected countries, 2024.
Vir: OECD.
Zakaj je pomemben: OECD pojasnjuje namen poenostavljenih oziroma presumptivnih režimov: znižanje stroškov izpolnjevanja za zavezance in stroškov nadzora za davčne uprave. To podpira tezo, da je osnovni namen normirancev poenostavitev, ne privilegij.

(3) Predlog zakona o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije, skupina poslank in poslancev, 10. 4. 2026.
Vir: predloženi dokument, str. 17–18.
Zakaj je pomemben: Je neposredni predmet analize. V poglavitnih rešitvah predlaga spremembe sistema normiranih podjetnikov, zato odpira vprašanje, ali gre za legitimno poenostavitev ali za širitev davčne ugodnosti.

 

 

III. Prva neenakost: normirani s.p. proti d.o.o.

Prva neenakost pri normirancih nastane že na ravni pravnoorganizacijske oblike. Oseba A posluje kot normirani s.p., oseba B pa posluje prek d.o.o. Obe lahko opravljata primerljivo dejavnost, ustvarjata primerljiv ekonomski presežek in imata isti končni cilj: dohodek uporabiti za osebno porabo. Razlika pa nastane pri davčni poti, po kateri ta dohodek pride do fizične osebe.

Pri normiranem s.p. je nosilec dejavnosti fizična oseba. Dohodek iz dejavnosti je dohodek te fizične osebe. Ko je davčna osnova ugotovljena z upoštevanjem normiranih odhodkov, dohodek neposredno pripade zavezancu kot fizični osebi. Zato je razmerje med poslovnim presežkom in osebnim razpolaganjem bistveno bolj neposredno. (1)

Pri d.o.o. je položaj drugačen. D.o.o. je pravna oseba. Najprej se ugotovi dobiček družbe in ta se obdavči z davkom od dohodkov pravnih oseb. Če želi družbenik ta dobiček prenesti v svoj osebni žep, mora praviloma slediti še izplačilo dobička oziroma dividende, ki se nato obdavči kot dohodek fizične osebe. Zato je pot od ustvarjene ekonomske koristi do osebne porabe daljša in praviloma javnofinančno težja. (2)

To samo po sebi še ni nujno sporno. Pravnoorganizacijske oblike so različne. S.p. in d.o.o. nista ista instituta. S.p. odgovarja kot fizična oseba, d.o.o. pa je kapitalska družba z lastno pravno osebnostjo. Razlike v obravnavi so zato lahko dopustne. Toda dopustne so samo, če so stvarno utemeljene in sorazmerne.

Ustavno vprašanje nastane, ko je ekonomska vsebina primerljiva, davčna posledica pa bistveno različna. Če oseba A in oseba B opravljata podobno storitev, imata podobne prihodke, podobne dejanske stroške in podoben končni namen osebne porabe, potem pravna oblika ne sme postati samostojen razlog za bistveno drugačno javnofinančno obremenitev.

Tu je pomembno ločiti formalno in ekonomsko realnost. Formalno gledano oseba A ni enaka osebi B. Ena posluje kot fizična oseba z dejavnostjo, druga prek kapitalske družbe. Ekonomsko gledano pa je lahko rezultat zelo podoben: ista oseba dela, ustvari presežek in želi ta presežek uporabiti za zasebno življenje. Če sistem v takem položaju eno obliko obremeni bistveno manj kot drugo, mora zakonodajalec znati pojasniti, zakaj.

Predlog interventnega zakona to vprašanje odpira posebej izrazito, ker med poglavitnimi rešitvami predvideva širitev oziroma ugodnejšo ureditev sistema normiranih podjetnikov. V dokumentu so navedeni višji pragovi za normirane odhodke in posebna obravnava polnih ter popoldanskih normirancev. Zato se ne odpira le tehnično vprašanje administrativne poenostavitve, ampak tudi materialno vprašanje davčne enakosti med različnimi oblikami opravljanja dejavnosti. (3)

Primerjalna tabela

Element	Oseba A: normirani s.p.	Oseba B: d.o.o.
Pravna oblika	Fizična oseba z dejavnostjo	Pravna oseba
Ekonomska dejavnost	Lahko enaka	Lahko enaka
Ustvarjeni presežek	Primerljiv	Primerljiv
Razpolaganje z dohodkom	Neposredno pri fizični osebi	Prek izplačila dobička družbeniku
Davčna pot	Dohodek iz dejavnosti fizične osebe	Najprej DDPO pri družbi, nato obdavčitev dividende pri družbeniku
Javnofinančna obremenitev	Lahko bistveno nižja	Lahko višja zaradi dvojne ravni obdavčitve
Ustavno vprašanje	Ali je status normiranca zadosten razlog za nižjo obremenitev?	Ali je razlika glede na d.o.o. stvarno in sorazmerno utemeljena?

To je prvi resni problem normiranega sistema: davčna obremenitev se lahko začne vezati bolj na izbrano pravno obliko kot na dejansko ekonomsko moč. Tak sistem spodbuja davčno arbitražo. Zavezanci ne izbirajo več pravne oblike predvsem glede na poslovno tveganje, odgovornost, organizacijo, kapital, dolgoročni razvoj in naravo dejavnosti, ampak glede na to, katera oblika omogoča nižjo javnofinančno obremenitev.

To je nevarno iz dveh razlogov. Prvič, ruši davčno nevtralnost. Država bi morala biti previdna, da z davčnimi pravili ne potiska primerljive dejavnosti v eno pravno obliko samo zato, ker je ta davčno ugodnejša. Drugič, ruši zaupanje v pravičnost sistema. Če zavezanec v d.o.o. vidi, da je primerljiv normirani s.p. bistveno manj obremenjen, se pojavi občutek, da davčni sistem ne nagrajuje ustvarjalnosti, dela ali tveganja, ampak izbiro najugodnejšega pravnega ovoja.

Z vidika človekovih pravic je to vprašanje širše od davčne tehnike. Načelo enakosti pred zakonom zahteva, da zakonodajalec primerljive položaje obravnava primerljivo, različno obravnavo pa utemelji z razumnim in stvarnim razlogom. Če je razlika med normiranim s.p. in d.o.o. utemeljena z administrativno poenostavitvijo za majhne zavezance, je lahko dopustna. Če pa ta razlika omogoča trajno nižjo obremenitev pri primerljivi ekonomski moči, potem se poenostavitev spremeni v davčno privilegiranje ene pravnoorganizacijske oblike.

Zato ni dovolj reči, da sta s.p. in d.o.o. pravno različna. To je res, vendar ni konec ustavne analize. Pravo mora pogledati tudi skozi obliko v ekonomsko vsebino. Če je ekonomska vsebina podobna, mora biti razlika v davčni obravnavi posebej prepričljivo utemeljena.

Ključni stavek:
Če je ekonomska vsebina primerljiva, potem pravna oblika sama po sebi ne sme biti zadosten razlog za bistveno drugačno javnofinančno obremenitev.

 

Viri in opombe

(1) Zakon o dohodnini — ZDoh-2, Državni zbor RS / PISRS, veljavno besedilo.
Vir: PISRS — Zakon o dohodnini.
Zakaj je pomemben: ZDoh-2 je temeljni pravni vir za obdavčitev dohodkov fizičnih oseb, vključno z dohodkom iz dejavnosti in normiranimi odhodki. Pomemben je zato, ker pokaže, da normirani s.p. ni obdavčen kot pravna oseba, ampak kot fizična oseba, ki opravlja dejavnost.

(2) Zakon o davku od dohodkov pravnih oseb — ZDDPO-2, Državni zbor RS / PISRS, veljavno besedilo; Zakon o dohodnini — ZDoh-2, obdavčitev dividend.
Vir: PISRS — ZDDPO-2 in ZDoh-2.
Zakaj je pomemben: ZDDPO-2 ureja obdavčitev dobička pravnih oseb, ZDoh-2 pa tudi obdavčitev dohodkov fizičnih oseb iz kapitala, kamor sodijo dividende. Skupaj pokažeta bistveno razliko: pri d.o.o. je dohodek najprej na ravni pravne osebe, šele nato lahko prek izplačila dobička pride do fizične osebe.

(3) Predlog zakona o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije, skupina poslank in poslancev, 10. 4. 2026.
Vir: predloženi dokument, zlasti poglavitne rešitve na str. 17–18.
Zakaj je pomemben: Je neposredni predmet analize. Predlog odpira vprašanje širitve oziroma ugodnejše ureditve normiranih podjetnikov, zato je treba presoditi, ali gre za dopustno poenostavitev ali za ustvarjanje neenakosti med primerljivimi ekonomskimi položaji.

 

IV. Druga neenakost: normirani sistem privilegira nizkostroškovne storitve

Druga neenakost pri normirancih nastane med dejavnostmi. Normirani sistem je na prvi pogled splošen: formalno je lahko odprt za več vrst dejavnosti. Toda materialno ni enako koristen za vse. Najbolj koristi tistim zavezancem, ki imajo nizke dejanske stroške in lahko zato visoko priznane normirane odhodke uporabijo kot bistveno davčno prednost. (1)

To pomeni, da normirani sistem v praksi ne učinkuje nevtralno. Pri dejavnostih, kjer so realni stroški nizki, normirani odhodki pogosto ne pomenijo približka dejanskih odhodkov, ampak davčno fikcijo. Tipični primeri so IT storitve, svetovanje, digitalne storitve, marketing, oblikovanje, posredništvo ter različne strokovne storitve. Pri teh dejavnostih je pogosto največji vložek znanje, čas, programska oprema, računalnik, telefon in nekaj splošnih stroškov. Dejanski stroški so zato lahko bistveno nižji od normiranih odhodkov.

Pri dejavnostih z visokimi realnimi stroški je položaj drugačen. Trgovina ima nabavo blaga. Gostinstvo ima material, delo, energijo, najemnine in opremo. Hotelirstvo ima objekte, vzdrževanje, zaposlene, čiščenje, energijo in investicije. Proizvodnja ima surovine, stroje, amortizacijo, energijo in zaloge. Transport ima vozila, gorivo, servis, pnevmatike, zavarovanja in dovoljenja. Pri teh dejavnostih normirani odhodki pogosto ne ustvarijo enake koristi, ker so dejanski stroški lahko enaki, podobni ali celo višji od priznanih normiranih odhodkov.

Zato je treba poudariti: normirani sistem ni enako “prijazen” do vseh podjetnikov. Najbolj prijazen je do tistih, ki ustvarjajo visoko dodano vrednost z malo neposrednimi stroški. To samo po sebi ni napaka teh zavezancev. Problem je v zakonski konstrukciji, če ta enotno fikcijo stroškov uporablja za dejavnosti, ki imajo povsem različne stroškovne strukture.

To je glavni BENEFIT za nizkostroškovne dejavnosti: sistem je enostaven, predvidljiv in davčno ugoden. Oseba, ki opravlja digitalno, svetovalno ali posredniško dejavnost, lahko pri relativno nizkih dejanskih odhodkih uporabi normirane odhodke in s tem bistveno zniža davčno osnovo. Za mikro podjetnika je to lahko pomembna razbremenitev, posebej v začetni fazi dejavnosti.

Toda prav tu se začne glavni COST. Sistem, ki formalno velja za več dejavnosti, materialno pa nesorazmerno koristi samo nekaterim, ustvarja prikrito dejavnostno selektivnost. Ni treba, da zakon izrecno reče: “IT svetovalec ima ugodnejši režim kot gostinec.” Dovolj je, da uporabi enako normirano pravilo za dejavnosti, pri katerih so dejanski stroški radikalno različni. Rezultat je lahko zelo različen davčni učinek.

To odpira ustavno vprašanje enakosti. Enakost pred zakonom ne pomeni, da mora zakon vse obravnavati formalno enako. Včasih ravno formalno enaka ureditev povzroči materialno neenakost. Če država enako normirano stopnjo uporablja za nizkostroškovno svetovanje in za dejavnost z visokimi stroški materiala, energije in dela, potem mora preveriti, ali je takšna “enakost” v resnici še pravična.

Tabela dejavnostne neenakosti

Dejavnost	Dejanski stroški	Učinek normiranega sistema
IT storitve	Nizki	Zelo ugoden
Svetovanje	Nizki	Zelo ugoden
Davčne, pravne, poslovne storitve	Nizki do srednji	Zelo ugoden
Marketing, oblikovanje, digitalne storitve	Nizki	Zelo ugoden
Posredništvo	Nizki	Pogosto zelo ugoden
Trgovina	Visoki zaradi nabave blaga	Omejeno ugoden ali neprimeren
Gostinstvo	Visoki zaradi materiala, dela, energije	Omejeno ugoden
Hotelirstvo	Visoki zaradi objektov, dela, vzdrževanja	Omejeno ugoden
Proizvodnja	Visoki zaradi surovin, strojev, energije	Omejeno ugoden
Transport	Visoki zaradi vozil, goriva, servisov	Omejeno ugoden

Ta tabela pokaže bistvo problema. Normirani sistem ni samo vprašanje velikosti prihodkov. Je tudi vprašanje vrste dejavnosti. Dva zavezanca imata lahko enake prihodke, vendar povsem drugačno realno ekonomsko moč, ker ima eden minimalne stroške, drugi pa visoke stroške poslovanja. Če sistem obema prizna enako logiko normiranih odhodkov, lahko enega neupravičeno razbremeni, drugemu pa skoraj nič ne pomaga.

Pri nizkostroškovnih storitvah je zato normirani sistem posebej občutljiv. Če ima zavezanec malo materiala, nima zalog, nima zaposlenih, nima dragih strojev, nima poslovnega prostora ali ga uporablja minimalno, potem visoki normirani odhodki ne odražajo njegove dejanske stroškovne slike. V takem primeru normirani odhodki niso več približek stroškov. Postanejo davčno priznana fikcija.

Predlog interventnega zakona, ki predvideva širitev oziroma ugodnejšo ureditev sistema normiranih podjetnikov, tega problema ne bi smel obravnavati le skozi prihodkovne pragove. Prihodkovni prag sam po sebi ne pove dovolj. Bistveno vprašanje je, ali imajo dejavnosti, ki bodo režim uporabljale, primerljive stroškovne strukture. Če tega ni, višji pragovi najbolj koristijo prav tistim dejavnostim, ki imajo že po naravi najnižjo stroškovno osnovo. (2)

Z vidika davčne pravičnosti to pomeni, da sistem lahko privilegira storitveno in digitalno ekonomijo pred dejavnostmi, ki dejansko nosijo večje materialne, delovne, energetske in investicijske stroške. To je paradoks: gostinec, trgovec, prevoznik ali proizvajalec ima pogosto bistveno več poslovnega tveganja, kapitala in realnih stroškov, vendar mu normirani režim ne prinese primerljive koristi. Nizkostroškovni svetovalec pa lahko ob bistveno manjših dejanskih stroških doseže bistveno ugodnejši davčni rezultat.

Tudi primerjalna davčna literatura opozarja, da so poenostavljeni oziroma presumptivni režimi namenjeni približku davčne osnove tam, kjer je dejanski dohodek težko ali nesorazmerno drago ugotavljati. Toda prav zato mora biti njihovo oblikovanje previdno: če domnevna davčna osnova ne približa dejanske ekonomske zmogljivosti, sistem začne ustvarjati neenakosti in davčno arbitražo. (3)

Zato mora zakonodajalec pri normirancih odgovoriti na natančnejše vprašanje: ali želi pomagati malim zavezancem ali želi ustvariti splošni nizkoobdavčeni kanal za nizkostroškovne storitve? To nista isti stvari. Pomoč malim zavezancem je lahko ustavno dopustna. Splošni privilegij za dejavnosti z nizkimi stroški pa je bistveno težje upravičiti.

Najbolj problematično je, da se dejavnostna neenakost pogosto skrije za besedo “poenostavitev”. V resnici pa poenostavitev ne koristi vsem enako. Za nekoga pomeni manj papirjev. Za drugega pomeni tudi bistveno nižjo davčno osnovo. In prav ta drugi učinek mora biti predmet ustavne presoje.

Ključni stavek:
Normirani sistem, ki formalno velja za vse, materialno pa najbolj koristi nizkostroškovnim storitvam, ustvarja prikrito dejavnostno neenakost.

Viri in opombe

(1) Zakon o dohodnini — ZDoh-2, Državni zbor RS / PISRS, veljavno besedilo.
Vir: PISRS — Zakon o dohodnini.
Zakaj je pomemben: ZDoh-2 je temeljni pravni vir za normirane odhodke. Pomemben je zato, ker pokaže, da gre za zakonsko metodo ugotavljanja davčne osnove, ki lahko pri različnih dejavnostih učinkuje zelo različno glede na njihove dejanske stroške.

(2) Predlog zakona o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije, skupina poslank in poslancev, 10. 4. 2026.
Vir: predloženi dokument, zlasti poglavitne rešitve glede normiranih podjetnikov.
Zakaj je pomemben: Je neposredni predmet analize. Predlog odpira vprašanje, ali se normirani sistem širi kot administrativna poenostavitev ali kot davčno ugoden režim, ki posebej koristi nizkostroškovnim dejavnostim.

(3) OECD, Miguel Mas-Montserrat, The design of presumptive tax regimes in selected countries, 2024.
Vir: OECD.
Zakaj je pomemben: OECD pojasnjuje, da so presumptivni oziroma poenostavljeni režimi namenjeni znižanju stroškov izpolnjevanja za mikro in mala podjetja ter stroškov nadzora za davčne uprave. Hkrati je pomembno, da tak režim temelji na domnevni davčni osnovi, ki naj bi približala dejanski obdavčljivi dohodek; če tega ne doseže, lahko povzroča neenakosti.

 

V. Status ni ustavni argument

Pri presoji normirancev je treba zavrniti najpogostejši, vendar ustavno nezadosten odgovor: “razlika je upravičena, ker gre za normiranega s.p.” Tak odgovor ne pojasni ničesar. Status normiranca je zakonska kategorija. Je opis pravnega položaja, ki ga je ustvaril zakonodajalec. Ni pa sam po sebi ustavni razlog, zaradi katerega bi bila bistveno drugačna davčna obravnava avtomatično dopustna. (1)

To je ključna razlika med zakonsko oznako in ustavno utemeljitvijo. Zakon lahko določi, kdo je normiranec, kakšni so pogoji za vstop v režim, kakšni so prihodkovni pragovi in kakšna je metoda ugotavljanja davčne osnove. Toda s tem zakonodajalec še ni odgovoril na ustavno vprašanje: zakaj je prav ta skupina lahko bistveno drugače obravnavana od drugih zavezancev, ki ustvarjajo primerljivo ekonomsko korist?

“Ker tako piše v zakonu” ni odgovor na očitek neenakosti. To je šele začetek problema. Če bi bilo dovolj, da zakon sam ustvari kategorijo in nato na to kategorijo naveže ugodnejšo obravnavo, potem bi bilo mogoče vsako neenakost upravičiti že z njenim zapisom v zakonu. To bi izpraznilo 14. člen Ustave. Ustavna presoja pa obstaja prav zato, da preveri, ali je zakonsko razlikovanje razumno, stvarno in nesamovoljno. (2)

Zato status normiranca ne more biti končni argument. Lahko je izhodišče pravne analize, ne pa njen zaključek. Pravilno vprašanje ni: “Ali je nekdo normiranec?” Pravilno vprašanje je: “Zakaj sme biti normiranec glede davčne osnove, obremenitve in razpolaganja z dohodkom obravnavan drugače kot drug zavezanec v primerljivem ekonomskem položaju?”

To je posebej pomembno tam, kjer je razlika velika. Manjša administrativna razlika lahko zahteva blažjo utemeljitev. Velika javnofinančna razlika pa zahteva bistveno močnejšo utemeljitev. Če normirani sistem povzroči, da zavezanec z nizkimi dejanskimi stroški in visokim presežkom plača bistveno manj kot drug zavezanec z enako ekonomsko močjo, potem zakonodajalec ne more ostati pri formalni oznaki statusa. Moral bi dokazati, da je takšno razlikovanje nujno, primerno in sorazmerno glede na legitimen cilj.

Ta cilj je lahko administrativna poenostavitev. Toda poenostavitev ima svoje meje. Ne more služiti kot univerzalni izgovor za materialno davčno prednost. Če je namen manj papirjev, potem mora biti učinek omejen na manj administracije. Ko pa učinek postane bistveno nižja obdavčitev, smo na drugem terenu. To ni več samo vprašanje tehnike. To je vprašanje davčne pravičnosti.

Zato je treba razlikovati med tremi ravnmi:

Raven presoje	Kaj pomeni	Ali zadostuje za ustavno utemeljitev?
Status	Nekdo izpolnjuje pogoje za normiranca	Ne. To je samo zakonska oznaka.
Namen	Sistem naj bi poenostavil ugotavljanje stroškov	Lahko, vendar samo kot začetni legitimni cilj.
Sorazmernost	Razlika v obravnavi je stvarno povezana s ciljem in ni pretirana	Da. To je bistvo ustavne presoje.

Predlog interventnega zakona, ki odpira vprašanje širše oziroma ugodnejše uporabe normiranega sistema, bi zato moral odgovoriti prav na tretjo raven. Ne zadošča opisati, kdo bo lahko normiranec. Treba je pojasniti, zakaj je takšna ureditev ustavno sprejemljiva glede na zavezance, ki opravljajo primerljivo dejavnost v drugih pravnih oblikah ali z višjimi dejanskimi stroški. (3)

Ustavni problem je torej v krožnem argumentu. Zakonodajalec najprej ustvari status, nato pa razliko utemeljuje s tem statusom. To ni ustavna utemeljitev, ampak pravni krog: normiranec je drugače obravnavan, ker je normiranec. Takšna logika ne odgovori na bistveno vprašanje, zakaj je razlika razumna.

Načelo enakosti pred zakonom ne prepoveduje vseh razlik. Prepoveduje pa samovoljne razlike. Bistveno enake položaje je treba obravnavati enako, različno obravnavo pa mora nositi razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari. Pri normirancih bi moral ta razlog izhajati iz njihove dejanske administrativne, stroškovne ali poslovne posebnosti, ne zgolj iz imena režima.

Če je normirani režim res namenjen mikro dejavnostim z omejeno administrativno zmogljivostjo, potem mora biti tako tudi oblikovan: omejeno, ciljno in sorazmerno. Če pa režim zajame tudi zavezance z visokimi prihodki, nizkimi dejanskimi stroški in veliko ekonomsko močjo, potem se status normiranca oddalji od svojega legitimnega razloga. Takrat status ne pojasnjuje več razlike, ampak jo prikriva.

Zato pri normirancih ni dovolj preveriti, ali je nekdo znotraj zakonskega praga. Preveriti je treba, ali je zakonski prag sam ustavno razumen. Ni dovolj preveriti, ali zavezanec zakonito uporablja normirane odhodke. Preveriti je treba, ali zakonodajalec s takšno uporabo ustvarja neupravičeno prednost. Ni dovolj ugotoviti, da gre za posebno kategorijo. Dokazati je treba, da posebna kategorija temelji na stvarni posebnosti.

Ključni stavek:
Status ni dokaz upravičenega razlikovanja. Status je samo pravna nalepka. Dokazati je treba stvaren, razumen in ustavno dopusten razlog za razliko.

 

Viri in opombe

(1) Zakon o dohodnini — ZDoh-2, Državni zbor RS / PISRS, veljavno besedilo.
Vir: PISRS — Zakon o dohodnini.
Zakaj je pomemben: ZDoh-2 je temeljni pravni vir za status oziroma davčno obravnavo zavezancev, ki ugotavljajo davčno osnovo z normiranimi odhodki. Pomemben je zato, ker pokaže, da je “normiranec” zakonska kategorija, ne pa sama po sebi ustavna utemeljitev za drugačno obravnavo.

(2) Ustava Republike Slovenije, 14. člen — enakost pred zakonom, Državni zbor RS / PISRS.
Vir: PISRS — Ustava RS.
Zakaj je pomemben: 14. člen določa, da so vsi pred zakonom enaki. Zato zakonodajalec ne sme ustvariti davčne kategorije in nato razlike upravičiti zgolj s tem, da ta kategorija obstaja.

(3) Ustavno sodišče RS, odločba U-I-103/08, Up-1208/08, Up-1566/08; komentar e-KURS k 14. členu Ustave.
Vir: Ustavno sodišče RS in e-KURS.
Zakaj je pomemben: Ustavnosodna presoja poudarja, da načelo enakosti zahteva enako obravnavo bistveno enakih položajev oziroma razumen in stvaren razlog za razlikovanje. To je neposredno merilo za presojo, ali status normiranca lahko utemelji drugačno davčno obremenitev.

(4) Predlog zakona o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije, skupina poslank in poslancev, 10. 4. 2026.
Vir: predloženi dokument, zlasti poglavitne rešitve glede normiranih podjetnikov.
Zakaj je pomemben: Je neposredni predmet analize. Ker predlog širi oziroma spreminja normirani sistem, mora zakonodajalec pojasniti ne le, kdo bo imel status normiranca, ampak zakaj je davčna razlika, ki iz tega statusa izhaja, ustavno dopustna.

 

VI. Upravičeno razlikovanje: kaj bi moral dokazati zakonodajalec

Če država različno obravnava primerljive položaje, mora za to navesti stvaren, razumen in ustavno dopusten razlog. To velja tudi na davčnem področju. Res je, da ima zakonodajalec pri oblikovanju davčne politike razmeroma široko polje proste presoje. Lahko izbira davčne osnove, stopnje, olajšave, pragove in posebne režime. Toda to polje ni neomejeno. Davčna politika je še vedno vezana na Ustavo, zlasti na načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS. (1)

Pri normirancih zato ni dovolj, da zakonodajalec reče: “to je poseben režim.” Poseben režim mora imeti poseben razlog. Če je cilj režima administrativna poenostavitev, mora biti tudi razlika v davčni obravnavi sorazmerna temu cilju. Manj administracije je lahko legitimen cilj. Bistveno nižja javnofinančna obremenitev določenih oseb ali dejavnosti pa je že drugačen učinek, ki zahteva močnejšo utemeljitev.

To je bistvo testa upravičenega razlikovanja. Zakonodajalec mora najprej opredeliti, koga režim dejansko razbremeni. Ne samo formalno, ampak materialno. Pri normirancih je treba vprašati, ali sistem koristi predvsem mikro dejavnostim z omejeno administrativno zmogljivostjo ali pa najbolj koristi nizkostroškovnim storitvam z relativno visoko dodano vrednostjo. To ni isto vprašanje in tudi ustavni odgovor ni isti.

Drugi korak je vprašanje, zakaj je ta skupina razbremenjena. Če je razlog v manjših administrativnih zmožnostih, mora biti sistem oblikovan tako, da dejansko cilja male zavezance. Če pa sistem koristi tudi zavezancem z visokimi prihodki, nizkimi realnimi stroški in stabilnim ekonomskim položajem, se legitimni razlog začne izgubljati. Takrat poenostavitev ni več dovolj močna razlaga.

Tretji korak je primerjava. Ali so primerljivi položaji obravnavani različno? Na primer: normirani s.p. in družbenik d.o.o. lahko opravljata podobno dejavnost, ustvarjata primerljiv ekonomski presežek in dohodek uporabljata za osebno porabo. Če je javnofinančna obremenitev bistveno drugačna, mora zakonodajalec dokazati, zakaj je ta razlika upravičena. Sam status normiranca tega ne pojasni.

Četrti korak je obratno vprašanje: ali so različni položaji obravnavani enako? To je posebej pomembno pri dejavnostni neenakosti. Če isti normirani sistem velja za svetovalca z minimalnimi stroški in za dejavnost z bistveno višjimi realnimi stroški, lahko formalno enaka ureditev povzroči materialno neenakost. Enakost pred zakonom ne pomeni slepe enakosti, ampak razumno obravnavo glede na dejanske razlike.

Peti korak je javnofinančni učinek. Vsaka davčna ugodnost ima ceno. Če se določeni skupini zavezancev prizna nižja obremenitev, mora zakonodajalec pojasniti, kdo nosi izpad. Ali ga nosi proračun? Ali se prenese na druge zavezance? Ali se zmanjšajo sredstva za javne storitve? Ali se računa na prihodnjo rast, ki ni zanesljivo izkazana? Pri davčni politiki vprašanje nikoli ni samo, komu država nekaj odpusti. Vprašanje je tudi, komu bo zato nekaj manjkalo.

Šesti korak je prispevkovni učinek. Normirani sistem ni pomemben samo za dohodnino. Posredno vpliva tudi na socialne blagajne, na razmerje med delom in podjetniškimi oblikami ter na dolgoročno stabilnost sistemov socialne varnosti. Če posebni režim spodbuja prehod iz redne zaposlitve v navidezno podjetništvo ali v oblike z nižjo prispevno osnovo, potem gre za širši socialni problem, ne samo za davčno tehniko.

Predlog interventnega zakona, ki med rešitvami navaja spremembe sistema normiranih podjetnikov, bi moral zato opraviti prav tak test. Ne zadostuje, da navede višje pragove ali ugodnejšo ureditev. Moral bi dokazati, da je razlika v obravnavi normirancev razumno povezana z legitimnim ciljem, da ni pretirana, da ne ustvarja prikrite dejavnostne neenakosti in da javnofinančni učinki ne ogrožajo drugih ustavno varovanih dobrin. (2)

Tabela za test upravičenega razlikovanja

Vprašanje	Zakaj je pomembno
Kdo je razbremenjen?	Določi dejanski krog upravičencev.
Zakaj je razbremenjen?	Preveri stvarni razlog za razlikovanje.
Ali so primerljivi položaji obravnavani različno?	Preveri skladnost z načelom enakosti iz 14. člena Ustave.
Ali so različni položaji obravnavani enako?	Preveri prikrito dejavnostno neenakost.
Kakšen je proračunski učinek?	Preveri javnofinančno posledico ukrepa.
Kakšen je prispevkovni učinek?	Preveri vpliv na socialne blagajne in sisteme socialne varnosti.
Ali je cilj izkazan?	Preveri, ali ima ukrep ustavno dopusten namen.
Ali ukrep cilj res dosega?	Preveri notranjo skladnost med ciljem in učinkom.
Ali obstaja milejši ukrep?	Preveri sorazmernost in možnost bolj ciljanega ukrepa.

Pri tem je pomembno pravilo: večja kot je razlika, močnejša mora biti utemeljitev. Če normirani sistem pomeni samo poenostavitev izpolnjevanja davčne obveznosti, je ustavna utemeljitev lažja. Če pa sistem povzroči bistveno nižjo obremenitev določenih oseb ali dejavnosti, mora biti utemeljitev bistveno močnejša. Ustavno sodišče je v davčnih zadevah poudarilo, da načelo davčne pravičnosti izhaja tudi iz načela enakosti pred zakonom. Davčna ureditev zato ne sme biti samovoljna, temveč mora temeljiti na razumnih razlogih. (3)

Posebej problematično je, če zakonodajalec cilja eno korist, doseže pa drugo. Če je cilj poenostavitev za male zavezance, dejanski učinek pa največja razbremenitev za nizkostroškovne storitve z visokim presežkom, potem je ukrep notranje neskladen. Zakonodajalec bi moral v takem primeru ali spremeniti ukrep ali pa odkrito priznati, da ne gre več samo za poenostavitev, temveč za davčno spodbudo določenim dejavnostim. Takšna spodbuda pa zahteva novo in strožjo utemeljitev.

Upravičeno razlikovanje mora zato temeljiti na dokazih, ne na politični intuiciji. Zakonodajalec bi moral pokazati podatke o tem, kdo uporablja normirani sistem, v katerih dejavnostih, pri katerih prihodkih, s kakšnimi ocenjenimi dejanskimi stroški, kakšnim davčnim učinkom in kakšnim vplivom na trg dela. Brez teh podatkov ni mogoče resno presoditi, ali gre za sorazmerno poenostavitev ali za prikrito davčno privilegiranje.

To je tudi človekovo-pravni vidik davčne politike. Davki niso samo tehnični instrument. Z njimi država določa, kdo prispeva koliko za skupne potrebe. Če je del ljudi razbremenjen brez stvarnega razloga, drugi nosijo večji delež bremena ali pa se zmanjša obseg javnih storitev. Zato davčna arbitrarnost ni samo problem proračuna. Je problem zaupanja v državo, enakosti pred zakonom in socialne pravičnosti.

Zakonodajalec torej sme razlikovati. Ne sme pa razlikovati lenobno. Ne sme se skriti za status, pavšalno omenjati podjetniške prijaznosti ali administrativne poenostavitve, obenem pa prezreti materialne učinke. Ustavno dopustno razlikovanje mora biti preverljivo: kdo dobi korist, zakaj jo dobi, ali je korist sorazmerna in kdo nosi strošek.

Ključni stavek:
Če zakonodajalec ne izkaže upravičenega razlikovanja, potem ne gre več za davčno politiko, ampak za davčno arbitrarnost.

 

Viri in opombe

(1) Ustava Republike Slovenije, 14. člen — enakost pred zakonom, Državni zbor RS / PISRS.
Vir: PISRS — Ustava RS.
Zakaj je pomemben: 14. člen je temeljno merilo za presojo, ali zakonodajalec primerljive položaje obravnava primerljivo oziroma ali ima za različno obravnavo stvaren in razumen razlog.

(2) Predlog zakona o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije, skupina poslank in poslancev, 10. 4. 2026.
Vir: predloženi dokument, zlasti poglavitne rešitve glede normiranih podjetnikov.
Zakaj je pomemben: Je neposredni predmet analize. Ker predlog posega v normirani sistem, bi moral utemeljiti, zakaj je drugačna obravnava normirancev ustavno dopustna in javnofinančno vzdržna.

(3) Ustavno sodišče RS, odločba U-I-313/13.
Vir: Ustavno sodišče RS.
Zakaj je pomemben: Odločba je pomembna, ker v davčnem kontekstu povezuje načelo davčne pravičnosti z načelom enakosti pred zakonom. To podpira tezo, da davčno razlikovanje ne sme biti arbitrarno, ampak mora imeti razumen ustavni razlog.

 

VII. Ne gre samo za dohodnino: gre za celoto javnih dajatev

Pri presoji normiranega sistema je ena največjih metodoloških napak ta, da se primerjava pogosto zoži samo na dohodnino. Pogleda se, koliko davka od dejavnosti plača normiranec, nato pa se iz tega izpelje sklep, ali je sistem ugoden ali ne. Takšna primerjava je preozka. Davčna in javnofinančna realnost ni sestavljena samo iz dohodnine. Primerjava mora zajeti celotno javnofinančno obremenitev primerljive ekonomske koristi: dohodnino, davek od dohodkov pravnih oseb, davek na dividende in obvezne prispevke za socialno varnost. (1)

Pri normiranem s.p. se dohodek iz dejavnosti obravnava na ravni fizične osebe. Zavezanec ugotavlja davčno osnovo z upoštevanjem normiranih odhodkov, nato pa se na tej osnovi odmeri dohodnina. V javni razpravi se zato pogosto ustavi prav tu: koliko znaša davčna osnova in koliko znaša dohodnina. Toda to ni dovolj. Normirani s.p. ni samo zavezanec za dohodnino. Je tudi oseba, vključena v sistem socialnih zavarovanj, zato je treba presojati tudi prispevkovni vidik. (2)

Pri d.o.o. je primerjava drugačna. Družba najprej ustvari dobiček. Ta dobiček je predmet davka od dohodkov pravnih oseb. Če želi družbenik ustvarjeni dobiček prenesti v osebno porabo, praviloma sledi še izplačilo dobička oziroma dividende, ki se obdavči pri fizični osebi. Zato ni pravilno primerjati samo dohodnine normiranca z DDPO pri d.o.o. Pravilna primerjava mora vprašati: koliko javnih dajatev je plačanih, preden primerljiva ekonomska korist dejansko pride v osebno porabo fizične osebe. (3)

To je bistvo celovite primerjave. Če oseba A kot normirani s.p. in oseba B kot družbenik d.o.o. ustvarita primerljiv ekonomski presežek, ne primerjamo samo ene davčne postavke. Primerjamo celotno pot do osebnega razpolaganja. Pri normirancu je ta pot neposredna. Pri d.o.o. je praviloma dvostopenjska: najprej obdavčitev družbe, nato obdavčitev izplačila dobička fizični osebi. Če se ob tem pri normirancu spregleda še prispevkovni učinek, je analiza nepopolna.

Prispevki za socialno varnost pri tem niso zasebna stvar posameznega zavezanca. Niso zgolj njegov strošek. Prispevki financirajo javne socialne blagajne: pokojninsko in invalidsko zavarovanje, zdravstveno zavarovanje, starševsko varstvo, zaposlovanje in druge elemente socialne varnosti. Zato ni vseeno, ali sistem omogoča nižjo prispevkovno osnovo brez stvarnega razloga. Takšna ureditev ne vpliva samo na posameznika, ampak tudi na stabilnost sistemov, iz katerih se financirajo pravice drugih ljudi. (4)

To je dodatni ustavno-pravni problem. Če normirani režim ne pomeni samo nižje dohodnine, ampak tudi nižjo skupno javnofinančno obremenitev v primerjavi z drugimi oblikami dela ali poslovanja, potem se vprašanje enakosti še zaostri. Ne gre več le za to, ali je nekdo plačal manj dohodnine. Gre za vprašanje, ali je primerljiva ekonomska korist primerljivo prispevala k skupnim javnim potrebam.

Zato je treba razlikovati med tremi ravnmi obremenitve:

Raven	Kaj zajema	Zakaj je pomembna
Davčna obremenitev fizične osebe	Dohodnina od dohodka iz dejavnosti ali davek od dividend	Pokaže, koliko fizična oseba plača ob prejemu oziroma razpolaganju z dohodkom.
Davčna obremenitev pravne osebe	DDPO pri d.o.o.	Pokaže, koliko plača družba pred izplačilom dobička družbeniku.
Prispevkovna obremenitev	Obvezni prispevki za socialno varnost	Pokaže prispevek k socialnim blagajnam in sistemom socialne varnosti.

Če analiza zajame samo prvo raven, je lahko zavajajoča. Normiranec se lahko zdi primerljiv z drugimi zavezanci, dokler gledamo samo en davek. Ko pa pogledamo celotno javnofinančno sliko, se lahko pokaže bistveno drugačna obremenitev. In prav ta celota je ustavno pomembna.

Predlog interventnega zakona, ki predvideva spremembe sistema normiranih podjetnikov, bi moral zato vsebovati celovito primerjavo javnih dajatev. Ne samo ocene učinkov na dohodnino. Ne samo ocene administrativne razbremenitve. Ne samo politične navedbe o podjetniški prijaznosti. Potrebna bi bila primerjava, ki pokaže, kako se obravnavajo primerljive ekonomske koristi v različnih pravnoorganizacijskih in prispevkovnih režimih. (5)

Brez takšne primerjave je mogoče ustvariti napačen vtis. Normirani sistem se lahko predstavi kot majhna poenostavitev za male zavezance, v resnici pa lahko učinkuje kot večplastna razbremenitev: nižja davčna osnova, nižja dohodnina, ugodnejša pot do osebne porabe in potencialno drugačen prispevkovni učinek. Če se vsi ti elementi seštejejo, lahko razlika postane bistvena.

Posebej pomembno je, da se v analizi ne uporablja selektivna primerjava. Če se pri normirancu upošteva samo dohodnina, pri d.o.o. pa samo DDPO, dobimo napačno sliko. Če se pri d.o.o. upošteva DDPO in dividenda, pri normirancu pa se spregledajo prispevki, je slika ponovno napačna. Če se prispevki obravnavajo kot nepomembni, pa se prezre njihova ustavna funkcija: financiranje socialne varnosti.

Prispevki so v ustavni državi del širšega socialnega dogovora. Delovno aktivni in poslovno aktivni posamezniki prispevajo v sisteme, ki zagotavljajo varnost ob starosti, bolezni, invalidnosti, starševstvu in brezposelnosti. Če se določenemu segmentu omogoči nižja prispevkovna ali javnofinančna obremenitev brez razumnega razloga, nastane vprašanje solidarnosti. Kdo bo financiral pravice, če se vedno več ekonomske aktivnosti premika v režime z nižjo obremenitvijo?

Zato pri normirancih ne gre samo za davčno tehnikalijo. Gre za razmerje med posameznikovo razbremenitvijo in skupnimi sistemi, iz katerih vsi pričakujemo pravice. Če zakonodajalec zniža obremenitev ene skupine, mora pojasniti, zakaj je to pravično do drugih skupin in kako bo sistem kot celota ostal vzdržen.

Prava analiza mora zato začeti z vprašanjem ekonomske koristi, ne z vprašanjem pravne forme. Koliko presežka je ustvarjeno? Koliko od tega pride do osebne porabe? Koliko je bilo na poti plačanih davkov? Koliko prispevkov? Kakšen je vpliv na socialne blagajne? Šele nato lahko govorimo o tem, ali je razlika med normirancem, klasičnim s.p., zaposlenim, družbenikom d.o.o. ali drugim zavezancem ustavno sprejemljiva.

Ključni stavek:
Prava primerjava ni “koliko dohodnine plača normiranec”, ampak koliko znaša celotna javnofinančna obremenitev primerljive ekonomske koristi.

 

Viri in opombe

(1) Ustava Republike Slovenije, 14. in 50. člen, Državni zbor RS / PISRS.
Vir: PISRS — Ustava RS.
Zakaj je pomemben: 14. člen je podlaga za presojo enakosti pred zakonom, 50. člen pa za razumevanje socialne varnosti kot ustavno varovane dobrine. Celotna javnofinančna obremenitev je zato pomembna ne samo davčno, ampak tudi ustavno-socialno.

(2) Zakon o dohodnini — ZDoh-2, Državni zbor RS / PISRS, veljavno besedilo.
Vir: PISRS — ZDoh-2.
Zakaj je pomemben: ZDoh-2 ureja obdavčitev dohodkov fizičnih oseb, vključno z dohodkom iz dejavnosti in normiranimi odhodki. Pomemben je zato, ker pokaže, da je pri normirancu izhodišče obdavčitve fizična oseba, ne pravna oseba.

(3) Zakon o davku od dohodkov pravnih oseb — ZDDPO-2, Državni zbor RS / PISRS, veljavno besedilo; ZDoh-2 glede dividend.
Vir: PISRS — ZDDPO-2 in ZDoh-2.
Zakaj je pomemben: ZDDPO-2 ureja obdavčitev dobička pravnih oseb, ZDoh-2 pa obdavčitev dohodkov fizičnih oseb, med drugim dohodkov iz kapitala. Skupaj pokažeta, da je pri d.o.o. pot do osebne porabe praviloma dvostopenjska: najprej družba, nato družbenik.

(4) Zakon o prispevkih za socialno varnost — ZPSV; Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju — ZPIZ-2, Državni zbor RS / PISRS.
Vir: PISRS — ZPSV in ZPIZ-2.
Zakaj je pomemben: Ta vira pokažeta, da prispevki niso zasebna ali prostovoljna zadeva, temveč obvezna javna dajatev za financiranje socialnih zavarovanj. Zato je prispevkovni učinek bistven del primerjave.

(5) Predlog zakona o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije, skupina poslank in poslancev, 10. 4. 2026.
Vir: predloženi dokument, zlasti del o normiranih podjetnikih in javnofinančnih učinkih.
Zakaj je pomemben: Je neposredni predmet analize. Ker predlog posega v normirani sistem, bi moral prikazati ne samo učinke na dohodnino, ampak celotno javnofinančno obremenitev in vpliv na socialne blagajne.

 

VIII. Ugovor: normirani s.p. nima omejene odgovornosti kot d.o.o.

 

Pri kritiki normiranega sistema je treba pošteno obravnavati najpogostejši protiargument: normirani s.p. in d.o.o. nista pravno enaka. To drži. Samostojni podjetnik odgovarja za svoje obveznosti z vsem svojim premoženjem. D.o.o. pa je pravna oseba, pri kateri družbenik praviloma ne odgovarja za obveznosti družbe na enak način kot podjetnik posameznik. Ta razlika je pravno pomembna in je ni dopustno prezreti. (1)

Zato ni pravilno trditi, da sta normirani s.p. in d.o.o. v vseh pogledih enaka. Nista. S.p. je fizična oseba, ki opravlja dejavnost. D.o.o. je kapitalska družba z lastno pravno osebnostjo. Pri s.p. je poslovno in osebno premoženjsko tveganje bolj neposredno povezano. Pri d.o.o. družba odgovarja za svoje obveznosti s svojim premoženjem, družbenik pa ima praviloma drugačen položaj.

To je resen BENEFIT argument v korist določene različne obravnave. Če zakonodajalec želi delno upoštevati večje osebno tveganje samostojnega podjetnika, to ni že vnaprej nerazumno. Osebna odgovornost podjetnika, manjša organizacijska kompleksnost, nižja formaliziranost poslovanja in neposredna vez med osebo in dejavnostjo so lahko okoliščine, ki jih davčni sistem sme upoštevati.

Toda ta argument ima jasno mejo. Razlika v odgovornosti je lahko del obrazložitve, ne more pa biti avtomatični odpustek za vsako davčno in prispevkovno razliko. Ustavno vprašanje ni samo, ali razlika med s.p. in d.o.o. obstaja. Seveda obstaja. Pravo vprašanje je: ali ta razlika upravičuje prav takšno in tako veliko razliko v celotni javnofinančni obremenitvi primerljive ekonomske koristi?

Če bi že sama neomejena odgovornost s.p. zadostovala za bistveno nižjo obdavčitev, potem bi bila ustavna analiza prekratka. Zakonodajalec bi lahko rekel: “s.p. odgovarja z vsem premoženjem, zato je nižja obremenitev upravičena.” Toda takšna utemeljitev ne pove dovolj. Ne pove, koliko nižja obremenitev je dopustna. Ne pove, pri katerih prihodkih. Ne pove, pri katerih dejavnostih. Ne pove, ali je davčna razlika še povezana z večjim tveganjem ali pa je že prešla v davčni privilegij.

Tu nastane glavni COST tega protiargumenta. Pravna odgovornost se lahko uporabi kot preširoka razlaga za preveliko davčno razliko. Res je, da s.p. formalno nosi večje osebno tveganje. Toda v številnih nizkostroškovnih storitvenih dejavnostih je dejansko poslovno tveganje lahko razmeroma nizko. Svetovalec, IT izvajalec, posrednik, digitalni strokovnjak ali izvajalec dodatnih strokovnih storitev pogosto nima velikih zalog, dragih strojev, visokih obveznosti do dobaviteljev ali velikih kreditnih tveganj. V takem primeru formalna neomejena odgovornost obstaja, dejansko ekonomsko tveganje pa je lahko omejeno.

Nasprotno pa ima lahko d.o.o. zelo visoko dejansko poslovno tveganje: zaposlene, dolgoročne pogodbe, kredite, zaloge, investicije, opremo, objekte, odgovornost do dobaviteljev in kupcev. Zato ni mogoče avtomatično domnevati, da je vsak s.p. dejansko bolj tvegan kot vsak d.o.o. Pravnoformalna razlika v odgovornosti obstaja, vendar ekonomska slika ni vedno tako preprosta.

Zato je treba razlikovati med tremi vprašanji:

Vprašanje	Pravilen odgovor
Ali sta s.p. in d.o.o. pravno enaka?	Ne. Gre za različni pravnoorganizacijski obliki.
Ali je razlika v odgovornosti pravno relevantna?	Da. Podjetnik odgovarja z vsem svojim premoženjem, d.o.o. pa ima lastno pravno osebnost.
Ali ta razlika avtomatično upraviči bistveno nižjo javnofinančno obremenitev?	Ne. Potrebna je dodatna presoja sorazmernosti.

Načelo enakosti pred zakonom ne zahteva, da se različni položaji vedno obravnavajo enako. Zahteva pa, da je različno obravnavanje razumno povezano z dejanskimi razlikami. Če je razlika v odgovornosti razlog za določeno davčno razliko, mora biti ta razlika tudi sorazmerna s pomenom te odgovornosti. Večja ko je davčna razlika, bolj prepričljivo mora zakonodajalec dokazati, da jo pravna odgovornost res upravičuje. (2)

Pri normirancih je ta presoja še posebej pomembna zato, ker ugodnejši režim ni vezan samo na pravno odgovornost. Vezan je tudi na normirane odhodke, prihodkovne pragove, vrsto dejavnosti, dejanske stroške, prispevkovno osnovo in možnost neposrednega razpolaganja z dohodkom. Zato bi bilo metodološko napačno, da se celotna razlika med normirancem in d.o.o. pojasni samo z eno okoliščino: da s.p. odgovarja z vsem premoženjem.

Predlog interventnega zakona, ki predvideva spremembe oziroma ugodnejšo ureditev sistema normiranih podjetnikov, bi moral zato to vprašanje izrecno obravnavati. Če je eden izmed argumentov za ugodnejši režim večje osebno tveganje s.p., potem mora zakonodajalec pokazati, kako je to tveganje povezano z višino normiranih odhodkov, prihodkovnimi pragovi in dejanskim davčnim učinkom. Brez tega ostane argument o odgovornosti preveč splošen. (3)

Posebej pomembno je tudi, da se pravna odgovornost ne zamenja z davčno pravičnostjo. Nekdo lahko nosi večje pravno tveganje, vendar to še ne pomeni, da mora biti njegova primerljiva ekonomska korist bistveno manj obremenjena. Davčni sistem lahko upošteva tveganje, vendar mora to storiti ciljno in utemeljeno. Če želi država nagraditi podjetniško tveganje, naj to pove jasno. Ne sme pa tveganja uporabiti kot prikrito razlago za pavšalno nižjo obremenitev nizkostroškovnih dejavnosti.

Tu se odpre še bolj neprijetno vprašanje. Ali država resnično želi favorizirati fizične osebe zato, da bi s celotno osebno ekonomsko substanco tvegale na trgu? Če je odgovor pritrdilen, mora biti zakonodajalec zelo jasen: država naj bi torej spodbujala ljudi, da namesto omejene odgovornosti uporabljajo obliko, pri kateri lahko tvegajo osebno premoženje, družinsko premoženje, stanovanjsko varnost in dolgoročno eksistenco. Takšno utemeljitev je težko razumsko sprejeti kot splošni javni interes. Ustavna država praviloma ne bi smela davčno spodbujati ljudi k večjemu osebnemu premoženjskemu tveganju, ampak bi morala spodbujati pregledno, odgovorno in stabilno opravljanje dejavnosti.

Zato je verjetno težava drugje. Praktični učinek normiranega sistema ni nujno v tem, da država “nagrajuje pogum” fizične osebe, ki tvega vse svoje premoženje. Učinek je lahko bistveno bolj prozaičen: normirani s.p. postane ugoden kanal za dodatne zaslužke oseb, ki so že socialno in ekonomsko varovane iz drugega razmerja. FURS oziroma Ministrstvo za finance v analizi za leto 2024 navaja, da je bilo med 89.157 normiranci kar 35.235 zavezancev oziroma 40 % zavarovanih samo iz delovnega razmerja. To pomeni, da normirani sistem ni le režim za ljudi, ki so v celoti odvisni od lastne podjetniške dejavnosti, ampak tudi množičen režim za osebe, ki imajo osnovno socialno varnost že zagotovljeno drugje.

FURS-ova analiza po dejavnostih dodatno pokaže, da pri normirancih močno izstopajo strokovne, znanstvene in tehnične dejavnosti: v letu 2024 je bilo v tej skupini 24.463 zavezancev oziroma 27,3 % vseh normirancev. Pomemben delež predstavljajo tudi dejavnosti telekomunikacij, računalniškega programiranja, svetovanja, računalniške infrastrukture in drugih informacijskih storitev, kjer je bilo 6.339 normirancev. Zdravstvo in socialno varstvo sta zajemala 4.191 normirancev, izobraževanje pa 5.753 normirancev. Ti podatki ne dokazujejo sami po sebi, da gre za javni sektor. Dokazujejo pa, da je normirani sistem močno prisoten prav v dejavnostih znanja, svetovanja, zdravstva, izobraževanja in strokovnih storitev, kjer je tveganje pogosto nizkostroškovno, dodaten zaslužek pa lahko zelo ugodno davčno strukturiran.

Zato je treba formulacijo za javno razpravo postaviti previdno, vendar ostro: ali je normirani s.p. v pomembnem delu postal krinka za dodatne zaslužke oseb, ki so že zaposlene drugje, tudi v javnem sektorju? Tega ni mogoče dokazati samo iz javno dostopne FURS-ove tabele po dejavnostih, ker tabela ne pove, ali je posamezni zavezanec zaposlen v javnem ali zasebnem sektorju. Vendar pa podatki o 40 % normirancev, zavarovanih iz delovnega razmerja, in koncentraciji v strokovnih, IT, izobraževalnih ter zdravstveno-socialnih dejavnostih zahtevajo dodatno analizo. Če se izkaže, da sistem v pomembnem delu služi kot davčno ugoden dodatek k že varni zaposlitvi, potem argument “s.p. tvega z vsem premoženjem” izgubi velik del svoje prepričljivosti.

To je bistvo: neomejena odgovornost je močan argument pri osebi, ki resnično živi od podjetniškega tveganja. Precej šibkejši pa je pri osebi, ki ima plačo, socialna zavarovanja in ekonomsko varnost že zagotovljene iz zaposlitve, normirani s.p. pa uporablja kot dodatni kanal za občasne ali redne honorarne prihodke. Če je takšna oseba zaposlena v javnem sektorju — na primer kot zdravnik, medicinska sestra, predavatelj, raziskovalec ali drug javni uslužbenec — se odpre še dodatno vprašanje: ali država najprej iz javnih sredstev financira stabilno plačo, nato pa prek normiranega režima še davčno ugodno omogoča dodatne zaslužke istih kadrov? To ni več vprašanje podjetniškega tveganja. To je vprašanje javnofinančne poštenosti, enakosti in integritete javnega sektorja.

Ključni stavek:
Razlika v odgovornosti je pravno relevantna okoliščina. Ni pa avtomatični ustavni razlog za nesorazmerno nižjo obremenitev iste ekonomske koristi — posebej ne tam, kjer normirani s.p. deluje kot dodatni, davčno ugoden kanal za osebe, ki imajo ekonomsko varnost že zagotovljeno iz zaposlitve.

 

Viri in opombe

(1) Zakon o gospodarskih družbah — ZGD-1, Državni zbor RS / PISRS, veljavno besedilo.
Vir: PISRS — ZGD-1.
Zakaj je pomemben: ZGD-1 določa temeljno razliko med podjetnikom in družbo. Podjetnik odgovarja za svoje obveznosti z vsem svojim premoženjem, družba pa kot pravna oseba odgovarja s svojim premoženjem. To je izhodišče najmočnejšega protiargumenta v korist različne obravnave.

(2) Ustava Republike Slovenije, 14. člen — enakost pred zakonom.
Vir: PISRS — Ustava RS.
Zakaj je pomemben: 14. člen zahteva, da so razlike v zakonski obravnavi razumno in stvarno utemeljene. Zato razlika med s.p. in d.o.o. še ne zadošča; presoditi je treba, ali je davčna razlika sorazmerna dejanski pravni in ekonomski razliki.

(3) Predlog zakona o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije, skupina poslank in poslancev, 10. 4. 2026.
Vir: predloženi dokument, zlasti del o normiranih podjetnikih.
Zakaj je pomemben: Je neposredni predmet analize. Ker predlog spreminja oziroma ugodneje ureja sistem normiranih podjetnikov, bi moral izrecno pojasniti, ali in kako razlika v odgovornosti med s.p. in d.o.o. utemeljuje razliko v celotni javnofinančni obremenitvi.

(4) Ministrstvo za finance / FURS, Analiza podatkov iz obračunov akontacije dohodnine in dohodnine od dohodkov, doseženih z opravljanjem dejavnosti v letu 2024, 2026.
Vir: GOV.SI / MF / FURS.
Zakaj je pomemben: Analiza vsebuje uradne podatke o številu normirancev, dejavnostih, prihodkovnih razredih in vrsti obveznega socialnega zavarovanja. Posebej pomembno je, da je bilo leta 2024 med normiranci 35.235 oseb oziroma 40 % zavarovanih samo iz delovnega razmerja, kar kaže, da normirani sistem ni le režim za samozaposlene, ampak tudi množičen režim dodatne dejavnosti zaposlenih oseb.

(5) Ministrstvo za finance / FURS, preglednica po SKD dejavnostih normirancev za leto 2024.
Vir: ista analiza MF/FURS, Preglednica 11.
Zakaj je pomemben: Podatki kažejo koncentracijo normirancev v strokovnih, znanstvenih in tehničnih dejavnostih, IT/svetovalnih dejavnostih, izobraževanju ter zdravstvu in socialnem varstvu. To ne dokazuje avtomatično javnega sektorja, je pa dovolj močan signal za vprašanje, ali normirani sistem v pomembnem delu deluje kot davčno ugoden kanal dodatnih zaslužkov za že zaposlene osebe.

 

IX. Pogled v EU27: poenostavitev da, statusni privilegij ne

1. Izhodiščna ugotovitev

Poenostavljeni davčni režimi za mikro, mala in srednja podjetja ter samozaposlene osebe v Evropi niso posebnost. Takšne ureditve obstajajo v več državah in imajo lahko legitimen namen: zmanjšanje administrativnih stroškov, lažje izpolnjevanje davčnih obveznosti, enostavnejši nadzor in večjo formalizacijo poslovanja.

Toda iz tega še ne sledi, da je vsaka poenostavitev tudi ustavno dopustna. Bistveno vprašanje ni, ali država sme poenostaviti obdavčitev malih zavezancev. Seveda jo sme. Bistveno vprašanje je, ali sme poenostavitev prerasti v sistem, ki določenim zavezancem omogoča bistveno nižjo javnofinančno obremenitev zgolj zaradi pravne oblike ali zaradi dejavnosti z nizkimi dejanskimi stroški.

OECD pri presumptivnih oziroma poenostavljenih davčnih režimih poudarja, da so ti režimi namenjeni predvsem zavezancem, pri katerih je ugotavljanje dejanskega dohodka težko, drago ali administrativno nesorazmerno. OECD hkrati opozarja, da se takšni režimi med državami zelo razlikujejo po zasnovi, zato sama primerjava po imenu režima ne zadostuje. (1)

Zato evropska primerjava ne sme biti uporabljena kot izgovor za slovenski sistem normirancev. Pravo vprašanje ni: “Ali imajo tudi druge države pavšalne režime?” Pravo vprašanje je: kako so ti režimi oblikovani, ali upoštevajo dejavnost, stroškovno strukturo, pragove in prispevkovni vidik ter ali preprečujejo statusno arbitražo.

2. Slovenski problem: dve neenakosti, ne ena

Slovenski problem normirancev ni samo vprašanje, ali je normirani s.p. “preveč ugoden”. Problem je bolj natančen. Sistem lahko ustvarja dve vrsti neenakosti.

Prva je neenakost med pravnimi oblikami. Oseba A lahko opravlja primerljivo dejavnost kot normirani s.p., oseba B pa prek d.o.o. Če sta delo in ekonomski rezultat primerljiva, se zastavi vprašanje, zakaj je javnofinančna obremenitev lahko bistveno različna samo zaradi pravne oblike.

Druga je neenakost med dejavnostmi. Normirani sistem formalno velja splošno, materialno pa najbolj koristi dejavnostim z nizkimi dejanskimi stroški: IT, svetovanju, digitalnim storitvam, posredništvu in podobnim dejavnostim. Trgovina, gostinstvo, hotelirstvo, proizvodnja, gradbeništvo in transport imajo drugačno stroškovno strukturo in zato iz istega sistema praviloma ne morejo pridobiti enake koristi.

To pomeni, da slovenska razprava ne sme ostati pri vprašanju, ali je normirani režim “enostaven”. Vprašati se mora: komu je ta enostavnost dejansko namenjena, komu dejansko koristi in kdo zaradi nje plača relativno več.

2.1 Prva neenakost: med pravnimi oblikami

Primerjava med normiranim s.p. in d.o.o. pokaže bistvo problema.

Element	Oseba A: normirani s.p.	Oseba B: d.o.o.
Ekonomska dejavnost	Enaka ali primerljiva	Enaka ali primerljiva
Dejanski stroški	Enaki ali primerljivi	Enaki ali primerljivi
Cilj	Dohodek v osebni žep	Dohodek v osebni žep
Pravna oblika	Fizična oseba z dejavnostjo	Pravna oseba
Javnofinančna obremenitev	Lahko bistveno nižja	DDPO + davek na dividende

V Sloveniji ZDDPO-2 določa splošno stopnjo davka od dohodkov pravnih oseb 19 %, vendar se za leta 2024, 2025, 2026, 2027 in 2028 po ZORZFS davek plačuje po stopnji 22 %. (2) Če družba dobiček po plačanem DDPO izplača fizični osebi kot dividendo, se ta dohodek praviloma obdavči še z dohodnino od dohodka iz kapitala po proporcionalni stopnji 25 %, ki se šteje za dokončni davek. (3)

To pomeni, da je pri d.o.o. osnovna davčna obremenitev razdeljenega dobička naslednja:

Postavka	Izračun pri 100 EUR dobička
Dobiček pred DDPO	100,00
DDPO 22 %	22,00
Dobiček po DDPO	78,00
Davek na dividendo 25 %	19,50
Fizični osebi ostane	58,50
Skupna davčna obremenitev	41,50 %

Ta izračun še ne vključuje prispevkov, plače poslovodne osebe, morebitnih drugih davčnih učinkov ali posebnih okoliščin. Namen izračuna je pokazati osnovno dvojno davčno obremenitev razdeljenega dobička pri d.o.o.: najprej na ravni družbe in nato še ob izplačilu fizični osebi.

Pri normiranem s.p. je logika drugačna. Za leto 2026 FURS pojasnjuje, da se pri t. i. rednem normirancu priznajo normirani odhodki v višini 80 % prihodkov do 60.000 EUR, nad tem pragom pa 0 %. FURS v uradnem primeru za zavezanca s 130.000 EUR prihodkov prikaže 48.000 EUR priznanih normiranih odhodkov. (4)

Če primerjamo samo davčno obremenitev, brez prispevkov in brez posebnih okoliščin, dobimo naslednjo matriko:

Postavka	d.o.o. — 60.000 EUR dobička	d.o.o. — 120.000 EUR dobička	normirani s.p. — 60.000 EUR prihodkov	normirani s.p. — 120.000 EUR prihodkov
Izhodiščni znesek	60.000 EUR	120.000 EUR	60.000 EUR	120.000 EUR
Vrsta izhodišča	Dobiček pred DDPO	Dobiček pred DDPO	Prihodki	Prihodki
Priznani normirani odhodki	—	—	48.000 EUR	48.000 EUR
Davčna osnova	60.000 EUR	120.000 EUR	12.000 EUR	72.000 EUR
DDPO 22 %	13.200 EUR	26.400 EUR	—	—
Dobiček po DDPO	46.800 EUR	93.600 EUR	—	—
Davek na dividendo 25 %	11.700 EUR	23.400 EUR	—	—
Dohodnina normiranca 20 %	—	—	2.400 EUR	14.400 EUR
Skupaj davki	24.900 EUR	49.800 EUR	2.400 EUR	14.400 EUR
Neto fizični osebi po davku	35.100 EUR	70.200 EUR	57.600 EUR	105.600 EUR
Efektivna davčna obremenitev	41,50 %	41,50 %	4,00 %	12,00 %
Razlika do primerljivega d.o.o.	—	—	22.500 EUR manj davka	35.400 EUR manj davka

Ustavna poanta je jasna: če sta delo in ekonomski rezultat primerljiva, potem zgolj pravna oblika — normirani s.p. namesto d.o.o. — ne sme sama po sebi ustvariti nesorazmerno nižje obremenitve. Status ni dokaz upravičenega razlikovanja. Status je samo pravna oblika. Razliko mora zakonodajalec utemeljiti s stvarnim, razumnim in ustavno dopustnim razlogom.

 

2.2 Druga neenakost: med dejavnostmi

Druga neenakost je še bolj prikrita. Normirani sistem formalno deluje enako za vse, materialno pa ne učinkuje enako za vse.

Najbolj koristi dejavnostim, pri katerih so dejanski stroški nizki. To so praviloma storitve, pri katerih glavni proizvodni dejavnik ni blago, surovina, energija, zaloga, prostor ali oprema, temveč znanje, čas in osebno delo.

Dejavnost	Dejanski stroški	Učinek normiranega sistema
IT storitve	Nizki	Zelo ugoden
Svetovanje	Nizki	Zelo ugoden
Pravne, davčne, poslovne storitve	Nizki do srednji	Zelo ugoden
Marketing, oblikovanje, digitalne storitve	Nizki	Zelo ugoden
Posredništvo	Nizki	Pogosto zelo ugoden
Trgovina	Visoki zaradi nabave blaga	Bistveno manj ugoden
Gostinstvo	Visoki zaradi materiala, dela, energije	Bistveno manj ugoden
Hotelirstvo	Visoki zaradi objektov, dela, vzdrževanja	Bistveno manj ugoden
Proizvodnja	Visoki zaradi surovin, strojev, energije	Bistveno manj ugoden
Transport	Visoki zaradi vozil, goriva, servisov	Bistveno manj ugoden

To pomeni, da slovenski normirani režim ni samo vprašanje razlike med s.p. in d.o.o. Je tudi vprašanje razlike med dejavnostmi. Če sistem najbolj koristi nizkostroškovnim storitvenim dejavnostim, manj pa dejavnostim z visokimi realnimi stroški, potem ne govorimo več o nevtralni poenostavitvi. Govorimo o prikriti dejavnostni selektivnosti.

Prav tu se pokaže bistvo problema: trgovec, gostinec, hotelir, proizvajalec ali prevoznik ne more preprosto reči, da je 80 % prihodkov “strošek” in si s tem ustvariti enakega davčnega učinka kot nizkostroškovni svetovalec ali IT-storitvenik. Formalno sta lahko oba v istem režimu. Materialno pa sistem bistveno bolj koristi enemu tipu dejavnosti.

 

3. Kaj pokažejo izbrani sistemi EU27?

Evropska primerjava ne potrjuje teze, da je slovenski normirani sistem normalen že zato, ker tudi druge države poznajo poenostavljene režime. Poenostavljeni režimi res obstajajo. Toda pomembno je, kako so oblikovani.

Resnejši sistemi praviloma razumejo, da dejavnosti niso stroškovno enake. Trgovina ni isto kot svetovanje. Gostinstvo ni isto kot digitalna storitev. Proizvodnja ni isto kot posredništvo. Zato poenostavitev ne sme biti slepa za dejavnost, stroške, pragove in prispevke.

 

3.1 Francija: različni pavšalni odbitki po dejavnosti

Francoski režim micro-entreprise ne uporablja enotnega pavšala za vse dejavnosti. Uradni francoski portal navaja različne pavšalne odbitke: 71 % za prodajne in nastanitvene dejavnosti, 50 % za storitve BIC ter 34 % za liberalne dejavnosti BNC. (5)

To je pomembno za slovensko razpravo. Francija priznava, da trgovec in svetovalec nimata enake stroškovne strukture. Pri trgovcu so stroški blaga praviloma višji, pri liberalni dejavnosti pa so praviloma nižji. Zato pavšal ni enak.

Slovenski problem je ravno nasproten. Pri dejavnostih z nizkimi dejanskimi stroški lahko pavšalni odhodki postanejo fikcija stroškov. Ko fikcija stroškov sistematično presega realne stroške, pa poenostavitev ni več zgolj poenostavitev. Postane davčna ugodnost.

 

3.2 Italija: koeficient donosnosti po dejavnosti

Italijanski regime forfettario določa davčno osnovo z uporabo koeficienta donosnosti, ki je vezan na dejavnost. Italijanska davčna uprava pojasnjuje, da zavezanec v tem režimu obdavčljivi dohodek določi z uporabo koeficienta donosnosti, predvidenega za dejavnost, ki jo opravlja. (6)

Analitična poanta za Slovenijo je jasna. Italijanski model vsaj konceptualno priznava, da dejavnost določa pričakovano razmerje med prihodki, stroški in dobičkom. To je pomembna varovalka pred tem, da bi nizkostroškovna dejavnost dobila enako ugoden pavšal kot dejavnost z visokimi stroški.

 

3.3 Poljska: pavšal je vezan na vrsto prihodka in ni nujno ugoden

Poljska omogoča pavšalno obdavčitev evidentiranih prihodkov, vendar poljski davčni portal poudarja pomembno dejstvo: v tem režimu se prihodki ne zmanjšujejo za davčno priznane stroške. Dodatno poslovni portal poljske države opozarja, da je lahko pavšalna obdavčitev v določenih primerih tudi manj ugodna od drugih oblik obdavčitve. (7)

To je za slovensko razpravo pomembno iz dveh razlogov.

Prvič, poljski sistem jasno pokaže, da pavšal ni avtomatično ugoden. Če ima zavezanec visoke dejanske stroške, jih ne more odšteti, zato je pavšal lahko zanj slabša izbira.

Drugič, poljski model se ne sme brati kot dovoljenje za slep slovenski privilegij. Njegova logika je drugačna: poenostavitev pomeni odmik od dokazovanja stroškov, vendar ta odmik za zavezanca lahko pomeni tudi tveganje, ne samo davčno korist.

 

3.4 Češka: pavšal vključuje tudi prispevke

Češki portal javne uprave opisuje pavšalni režim za samozaposlene osebe, v katerem mora samozaposlena oseba izpolnjevati več pogojev, med drugim da letni poslovni prihodki ne presegajo 2 milijona CZK in da oseba ni zavezanec za DDV. Uradni portal opisuje vstop v režim enotnega pavšalnega plačila. (8)

Češki primer je pomemben zato, ker poenostavitev ni mogoče umetno ločiti od prispevkovnega vidika. Pri slovenskih normirancih pa je prav prispevkovna dimenzija bistvena. Prava primerjava ne sme biti samo “koliko dohodnine plača normiranec”. Prava primerjava mora zajeti celoto: dohodnino, prispevke, DDPO, davek na dividende in vpliv na javne blagajne.

 

3.5 Hrvaška: pavšal obstaja, vendar primerjava zahteva celotno obremenitev

Hrvaška prav tako pozna pavšalno oporezivanje samostalnih dejavnosti. Hrvaška Porezna uprava pojasnjuje, da se letni pavšalni davek na dohodek obračuna od letnega pavšalnega dohodka, določenega glede na razpon doseženih prejemkov. (9)

Hrvaški primer je uporaben predvsem kot opozorilo: samo dejstvo, da nekje obstaja pavšalni režim, še ne pove ničesar o tem, ali je slovenski sistem ustavno, davčno in socialno vzdržen. Primerjati je treba učinek sistema, ne zgolj njegovega imena.

 

4. Primerjalna matrika

Država / model	Ali pozna poenostavitev?	Ali razlikuje po dejavnosti ali stroškovni strukturi?	Ali vključuje prispevkovni vidik?	Kaj je pomembno za Slovenijo
Slovenija	Da	Premalo glede realnih stroškov nizkostroškovnih storitev	Prispevki so ločeni, a bistveni	Tveganje statusnega in dejavnostnega privilegija
Francija	Da	Da: 71 %, 50 %, 34 % odbitki po dejavnosti	Da, socialni režim je del širše ureditve micro-entrepreneur	Priznava stroškovno razliko dejavnosti
Italija	Da	Da: koeficienti donosnosti po dejavnostih	Da, vendar ločeno	Dejavnostni koeficient je varovalka
Poljska	Da	Da: davčna obravnava je vezana na vrsto prihodka/dejavnosti; stroški se ne odštevajo	Da, ločeno	Pavšal ni “plačaj manj”, ampak izbira z ekonomskim tveganjem
Češka	Da	Delno prek pogojev, prihodkovnih pasov in vstopnih omejitev	Da, v enotnem mesečnem plačilu	Poenostavitev vključuje tudi prispevke
Hrvaška	Da	Prek razponov doseženih prejemkov	Da, prispevki so pomembni	Treba je gledati celotno obremenitev, ne samo davek

Ta tabela ni dokončna kvantitativna študija vseh držav EU27. Je primerjalno-pravni vzorec, ki pokaže odločilno razliko: evropski sistemi poenostavitev praviloma vežejo na pragove, dejavnost, stroškovno strukturo, prispevke ali izbiro, ki je lahko za zavezanca tudi neugodna.

Zato slovenski normirani sistem ne more biti ubranjen z argumentom, da “tudi drugi poznajo pavšale”. To je preširok in prelahek argument. Ključno je, ali slovenski sistem zaradi pravne oblike in dejavnosti ustvarja nesorazmerno nižjo obremenitev primerljive ekonomske koristi.

 

5. Sklepna formulacija za poglavje

Evropska primerjava ne kaže, da so poenostavljeni režimi sami po sebi problematični. Nasprotno: poenostavitve za mikro in mala podjetja so običajen instrument davčne administracije. Toda primeri Francije, Italije, Poljske, Češke in Hrvaške pokažejo nekaj, česar slovenska razprava pogosto noče videti: resna poenostavitev mora upoštevati dejavnost, stroškovno strukturo, pragove in prispevke.

Če sistem najbolj koristi nizkostroškovnim storitvam, medtem ko trgovina, gostinstvo, hotelirstvo, proizvodnja in transport enake koristi nimajo, potem ne govorimo več samo o poenostavitvi. Govorimo o prikriti dejavnostni selektivnosti.

In če ista oziroma primerljiva ekonomska korist zaradi pravne oblike pade v bistveno nižjo davčno obremenitev, potem ne govorimo več samo o davčni tehniki. Govorimo o vprašanju upravičenega razlikovanja.

Evropska primerjava zato ne sme iskati izgovora za slovenske normirance, ampak odgovor na vprašanje, ali je slovenska razlika še poenostavitev ali že privilegij.

 

X. EU napori za MSME/SME: kaj lahko pričakujemo?

1. EU smer: manj administracije, ne slep davčni privilegij

Evropska unija v zadnjih letih krepi ukrepe za razbremenitev mikro, malih in srednjih podjetij. Toda smer teh ukrepov ni slepa davčna privilegiranost ene pravne oblike. Smer je predvsem zmanjšanje administrativnih bremen, lažje čezmejno poslovanje, večja likvidnost, poenostavitev skladnosti in bolj predvidljivo regulativno okolje.

Evropska komisija je 21. maja 2025 predstavila četrti sveženj poenostavitev, t. i. Omnibus IV, s katerim naj bi podjetjem prihranili dodatnih 400 milijonov EUR administrativnih stroškov letno. Komisija hkrati navaja širši cilj: do leta 2029 zmanjšati administrativna bremena za podjetja za 25 %, za MSP pa za 35 %. (10)

To je pomembno za slovensko razpravo. EU ne pravi, da mora država izbrani statusni obliki omogočiti bistveno nižjo davčno obremenitev. EU pravi, da je treba zmanjšati nepotrebno birokracijo, stroške skladnosti in ovire za rast.

 

2. DDV SME shema od 1. januarja 2025

Od 1. januarja 2025 se uporablja posebna ureditev DDV za mala podjetja. Čezmejna SME shema omogoča malim podjetjem, katerih skupni letni promet v EU ne presega 100.000 EUR, uporabo poenostavljene DDV-obravnave v drugih državah članicah. (11)

Pri tej shemi je za slovensko razpravo pomembno tudi to, da države članice lahko določijo nacionalne oprostitvene pragove do 85.000 EUR. Evropska komisija pojasnjuje, da imajo države članice možnost določiti več kot en letni prag, t. i. sektorske pragove. (12)

To potrjuje pomembno načelo: celo pri DDV poenostavitvah EU priznava, da sektorji oziroma dejavnosti niso nujno primerljivi. Če lahko EU pri DDV poenostavitvah dopušča sektorske pragove, potem ni prepričljivo, da bi slovenski normirani sistem popolnoma prezrl dejavnostne razlike in realno stroškovno strukturo.

 

3. HOT — Head Office Tax System for SMEs

Evropska komisija je 12. septembra 2023 predlagala sistem Head Office Tax System for SMEs oziroma HOT. Namen predloga je MSP, ki čezmejno poslujejo prek stalnih poslovnih enot, omogočiti, da poslujejo z eno davčno upravo — davčno upravo države sedeža. Komisija poudarja, da MSP porabijo približno 2,5 % prometa za davčno skladnost, kar je bistveno več kot velika podjetja. (13)

Tudi tu je poanta jasna. EU problem vidi v stroških skladnosti, ne v tem, da bi morala ena pravnoorganizacijska oblika pri primerljivi ekonomski koristi plačati bistveno manj davka kot druga.

HOT torej ni argument za slovensko normirano davčno anomalijo. Je argument za pametno administrativno poenostavitev.

 

4. SME Relief Package

SME Relief Package je širši okvir ukrepov za mala in srednja podjetja. Evropski parlament poudarja, da MSP predstavljajo več kot 99 % podjetij v EU in da se soočajo z resnimi izzivi. Paket vključuje ukrepe za davčno poenostavitev, bolj MSP-prijazno zakonodajo, posebnega EU SME Envoy in ukrepe glede plačilne discipline. (14)

Tudi ta sveženj potrjuje isto smer: EU želi zmanjšati stroške skladnosti, izboljšati likvidnost, olajšati čezmejno poslovanje in zmanjšati regulatorna bremena. To ni isto kot ustvarjanje režima, v katerem ena skupina zavezancev zaradi statusa ali dejavnosti plačuje bistveno manj javnih dajatev kot ekonomsko primerljivi zavezanci.

 

5. Sklepna analitična teza

EU napori za MSME in SME gredo v smeri poenostavljanja poslovanja, zmanjševanja stroškov skladnosti, lažjega čezmejnega poslovanja in boljše likvidnosti. Ne gredo v smeri slepih davčnih privilegijev.

Zato se Slovenija pri normirancih ne more skriti za evropsko besedo “poenostavitev”. Poenostavitev je legitimna, kadar zmanjšuje administrativne stroške in je sorazmerna s ciljem. Ni pa legitimna, če v praksi pomeni: plačaj bistveno manj javnih dajatev, ker si izbral določeno pravno obliko ali ker opravljaš nizkostroškovno storitveno dejavnost.

Slovenija mora zato odgovoriti na dve vprašanji: zakaj sme biti ista ekonomska korist bistveno drugače obremenjena zaradi pravne oblike in zakaj normirani sistem materialno najbolj koristi nizkostroškovnim storitvam. Brez tega odgovora ni upravičenega razlikovanja.

 

Opombe in viri

(1) OECD, Mariona Mas-Montserrat, Céline Colin, Bert Brys, The design of presumptive tax regimes in selected countries, OECD Taxation Working Papers No. 69, 2024.
Zakaj je pomemben: OECD pokaže, da poenostavljeni oziroma presumptivni režimi obstajajo v različnih državah, vendar se po zasnovi močno razlikujejo. Namenjeni so administrativni izvedljivosti, zmanjšanju stroškov izpolnjevanja in nadzora, ne pa avtomatičnemu ustvarjanju statusnih privilegijev.

(2) FURS / SPOT, Davek od dohodkov pravnih oseb.
Zakaj je pomemben: Vir navaja splošno stopnjo DDPO 19 % po ZDDPO-2 in začasno stopnjo 22 % za leta 2024–2028 po ZORZFS.

(3) FURS, Dohodnina — dohodek iz kapitala in Prejel sem dividende.
Zakaj je pomemben: Vir potrjuje, da se dohodki iz kapitala praviloma obdavčujejo po proporcionalni stopnji 25 % in da se plačana dohodnina šteje za dokončni davek.

(4) FURS / GOV.SI, Novosti pri ugotavljanju davčne osnove z upoštevanjem normiranih odhodkov v letu 2026, 24. 11. 2025.
Zakaj je pomemben: Uradni vir za spremembe normiranega režima v letu 2026, vključno z uradnimi primeri izračuna normiranih odhodkov.

(5) Service-Public.fr in Ministère de l’Économie, Francija, Régime fiscal de la micro-entreprise / Micro-entrepreneurs: comment déclarer vos revenus?
Zakaj je pomemben: Uradna francoska vira potrjujeta različne pavšalne odbitke po dejavnostih: 71 %, 50 % in 34 %. To je neposredno primerjalno pomembno za vprašanje, ali mora pavšal upoštevati dejavnostno stroškovno strukturo.

(6) Agenzia delle Entrate, Italija, Flat-rate scheme, 19. 1. 2026.
Zakaj je pomemben: Uradni italijanski vir pojasnjuje, da se obdavčljivi dohodek v režimu forfettario določi z uporabo koeficienta donosnosti, predvidenega za dejavnost. To podpira tezo, da resna poenostavitev lahko upošteva dejavnostne razlike.

(7) Podatki.gov.pl / Biznes.gov.pl, Poljska, PIT-28 in How to choose the best form of business activity taxation.
Zakaj je pomemben: Uradni poljski viri pojasnjujejo pavšalno obdavčitev evidentiranih prihodkov in opozarjajo, da ta oblika ni vedno najugodnejša, ker stroški praviloma niso element zniževanja osnove.

(8) Portal.gov.cz, Češka, Notification of entry into the flat-rate scheme.
Zakaj je pomemben: Uradni češki vir navaja pogoje za vstop v pavšalni režim, med drugim letni poslovni prihodek do 2 milijona CZK in pogoj, da oseba ni zavezanec za DDV. Pomemben je zato, ker poenostavitev veže na vstopne pogoje in širši prispevkovni okvir.

(9) Porezna uprava Republike Hrvatske, Obrtnici paušalisti in Godišnji paušalni dohodak.
Zakaj je pomemben: Uradni hrvaški vir pokaže, da Hrvaška pozna pavšalno obdavčitev samostojnih dejavnosti, pri kateri se letni pavšalni dohodek določa glede na razpon doseženih prejemkov. Zato je hrvaški primer uporaben kot opozorilo, da je treba primerjati celotno ureditev, ne zgolj obstoj pavšala.

(10) Evropska komisija, Simplification measures to save EU businesses €400 million annually in Omnibus IV, 21. 5. 2025.
Zakaj je pomemben: Vir potrjuje smer EU politike: zmanjšanje administrativnih stroškov in bremen, ne ustvarjanje slepih davčnih privilegijev.

(11) Evropska komisija, SME scheme — VAT rules for small enterprises.
Zakaj je pomemben: Uradni vir navaja, da so do čezmejne DDV SME sheme upravičena mala podjetja s skupnim letnim prometom v EU do 100.000 EUR.

(12) Evropska komisija, Domestic SME scheme — VAT rules for small enterprises.
Zakaj je pomemben: Uradni vir pojasnjuje, da nacionalni prag ne sme presegati 85.000 EUR in da lahko države članice določijo več sektornih pragov. To je pomembno za argument, da tudi EU pri poenostavitvah priznava sektorske razlike.

(13) Evropska komisija, Head Office Tax System for SMEs (HOT); Evropski parlament, Legislative Train, HOT.
Zakaj je pomemben: Vira potrjujeta, da je namen HOT zmanjšati stroške davčne skladnosti za MSP pri čezmejnem poslovanju. Komisija navaja, da MSP porabijo približno 2,5 % prometa za davčno skladnost.

(14) Evropski parlament, SME Relief Package, Legislative Train Schedule.
Zakaj je pomemben: Vir pokaže širši okvir evropskih ukrepov za MSP: zmanjšanje bremen, davčne poenostavitve, plačilna disciplina in bolj MSP-prijazno regulativno okolje.

(15) Predlog zakona o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije, skupina poslank in poslancev, 10. 4. 2026.
Zakaj je pomemben: Je neposredni predmet analize. Predlog med drugim odpira vprašanje normiranih podjetnikov in zato zahteva presojo, ali gre za dopustno poenostavitev ali za statusni oziroma dejavnostni privilegij.

 

 

X. Kdaj normirani sistem postane ustavni problem

Normirani sistem ni ustavni problem že zato, ker obstaja. Poenostavljeni davčni režimi so lahko legitimni, koristni in za male zavezance celo nujni. Ustavni problem nastane šele takrat, ko poenostavitev preseže svoj namen in začne ustvarjati materialno neenakost med primerljivimi zavezanci, dejavnostmi ali pravnimi oblikami.

Zato je treba jasno določiti mejo. Normirani sistem je dopusten, dokler služi administrativni poenostavitvi. Postane pa ustavno problematičen, kadar začne služiti kot davčno ugodnejši kanal za določene osebe, dejavnosti ali statuse. Takrat ne gre več samo za vprašanje davčne tehnike, ampak za vprašanje enakosti pred zakonom, davčne pravičnosti, socialne države in zaupanja v pravo. (1)

Prvi znak ustavnega problema je, da normirani odhodki sistematično presegajo realne stroške. Če je pavšalni oziroma normirani odbitek približen nadomestek dejanskih stroškov, je njegova uporaba lahko razumna. Če pa zavezanec realno nima takšnih stroškov, kot mu jih zakon prizna, potem se poenostavitev spremeni v fikcijo. Država mu ne olajša dokazovanja stroškov, ampak mu prizna stroške, ki jih dejansko ni imel.

Drugi znak je bistveno nižja efektivna obremenitev. Če normirani status povzroči, da primerljiva ekonomska korist nosi bistveno manj davkov in prispevkov kot pri drugem zavezancu, mora zakonodajalec to posebej utemeljiti. Ni dovolj, da zavezanec izpolnjuje zakonske pogoje. Ustavno vprašanje je, zakaj so ti pogoji sploh postavljeni tako, da povzročijo tako veliko razliko.

Tretji znak je odsotnost jasnega javnega cilja. Poenostavitev je lahko legitimen javni cilj. Razbremenitev mikro dejavnosti je lahko legitimen javni cilj. Formalizacija poslovanja je lahko legitimen javni cilj. Toda splošno davčno privilegiranje nizkostroškovnih storitev ni samoumevno legitimen javni cilj. Če država želi tak privilegij, ga mora izrecno priznati in utemeljiti. Ne sme ga skrivati za besedo “poenostavitev”.

Četrti znak je statusni arbitraž. Če zavezanci izbirajo pravno obliko predvsem zato, ker je davčno ugodnejša, ne pa zato, ker bolje ustreza naravi dejavnosti, tveganju, organizaciji ali razvoju podjetja, potem davčni sistem popači poslovne odločitve. Takrat država ne obdavčuje več predvsem ekonomske vsebine, ampak nagrajuje izbiro najugodnejšega pravnega ovoja.

Peti znak je privilegiranje nizkostroškovnih storitvenih dejavnosti. Normirani sistem formalno lahko velja širše, vendar materialno najbolj koristi tistim, ki imajo nizke dejanske stroške: IT storitvam, svetovanju, posredništvu, digitalnim storitvam, strokovnim storitvam in podobnim dejavnostim. Če je učinek sistema tak, potem ne gre več za nevtralno poenostavitev. Gre za prikrito dejavnostno selektivnost.

Šesti znak je, da dejavnosti z visokimi realnimi stroški nimajo primerljive koristi. Trgovina, gostinstvo, hotelirstvo, proizvodnja, gradbeništvo in transport imajo drugačno stroškovno strukturo. Imajo zaloge, blago, materiale, energijo, prostore, vozila, stroje, vzdrževanje in pogosto zaposlene. Če isti normirani sistem bistveno bolj koristi storitvam z nizkimi stroški kot dejavnostim z visokimi stroški, potem formalna enakost povzroči materialno neenakost.

Sedmi znak je neovrednoten prispevkovni učinek. Prispevki niso zasebna zadeva zavezanca. Financirajo pokojninsko, zdravstveno in druga socialna zavarovanja. Če normirani sistem vpliva na prispevkovne osnove, na razmerje med redno zaposlitvijo in samozaposlitvijo ali na stabilnost socialnih blagajn, mora zakonodajalec to izmeriti. Davčna poenostavitev, ki slabi prispevno bazo brez jasnega razloga, ni samo davčno vprašanje. Je vprašanje socialne države. (2)

Osmi znak je, da država ne meri celotnega javnofinančnega učinka. Ni dovolj izračunati samo dohodnine normiranca. Treba je primerjati celoto: dohodnino, prispevke, DDPO, davek na dividende, vpliv na socialne blagajne in morebitne posledice za proračun. Prava primerjava ni parcialna. Prava primerjava meri, koliko primerljiva ekonomska korist dejansko prispeva v skupne javne sisteme.

Deveti znak je odsotnost testa upravičenega razlikovanja. Če zakonodajalec različno obravnava primerljive položaje ali enako obravnava dejansko različne položaje, mora opraviti ustavni test. Ugotoviti mora, kdo je razbremenjen, zakaj je razbremenjen, ali je cilj legitimen, ali ukrep cilj dosega, ali obstaja milejši ukrep in ali je korist sorazmerna s škodo. Brez tega testa razlikovanje ostane politična izbira, ne ustavno utemeljena ureditev. (3)

Deseti znak je, da razlika temelji na formi, ne na ekonomski vsebini. To je jedro problema. Če davčni sistem različno obravnava primerljivo ekonomsko korist samo zato, ker je ena oseba izbrala status normiranega s.p., druga pa d.o.o., redno zaposlitev ali drugo obliko dela, potem je forma postala pomembnejša od vsebine. Tak sistem spodbuja pravno preoblačenje dohodkov, ne pa pravične obdavčitve.

Kriteriji ustavne problematičnosti normiranega sistema

Kriterij	Zakaj je ustavno pomemben
Normirani odhodki sistematično presegajo realne stroške	Poenostavitev se spremeni v davčno fikcijo.
Status omogoča bistveno nižjo efektivno obremenitev	Nastane vprašanje enakosti primerljive ekonomske koristi.
Ni jasnega javnega cilja za razliko	Razlikovanje lahko postane samovoljno.
Ureditev spodbuja statusni arbitraž	Davčni sistem nagrajuje pravno formo namesto ekonomske vsebine.
Ureditev privilegira nizkostroškovne storitve	Formalno splošen režim materialno koristi predvsem določenim dejavnostim.
Dejavnosti z visokimi stroški nimajo primerljive koristi	Formalna enakost povzroči dejansko neenakost.
Prispevkovni učinki niso ovrednoteni	Ogrožena je celovitost socialnih blagajn.
Država ne meri celotnega javnofinančnega učinka	Analiza je parcialna in lahko zavajajoča.
Zakonodajalec ne opravi testa upravičenega razlikovanja	Manjka ustavna utemeljitev razlike.
Razlika temelji na formi, ne na ekonomski vsebini	Sistem ustvarja institucionalizirano davčno neenakost.

Ustavna presoja normiranega sistema zato ne sme biti črno-bela. Ne gre za vprašanje, ali so normiranci “dobri” ali “slabi”. Ne gre niti za vprašanje, ali naj država pomaga malim zavezancem. Seveda jim lahko pomaga. Ključno vprašanje je, ali izbrani instrument res pomaga malim zavezancem ali pa dejansko ustvarja ugodnejši davčni kanal za tiste, ki imajo nizke stroške, že zagotovljeno socialno varnost ali možnost optimizacije pravne oblike.

Tu je meja med poenostavitvijo in privilegijem. Poenostavitev zmanjša administrativno breme. Privilegij zmanjša javnofinančno obremenitev brez zadostnega razloga. Poenostavitev pomaga tistemu, ki bi ga dokazovanje stroškov nesorazmerno obremenilo. Privilegij koristi tistemu, ki realnih stroškov skoraj nima, vendar mu jih zakon vseeno prizna. Poenostavitev je tehnična razbremenitev. Privilegij je materialna prednost.

Predlog interventnega zakona, ki ponovno odpira vprašanje ugodnejše ureditve normiranih podjetnikov, bi moral zato jasno pokazati, na kateri strani te meje stoji. Če gre za poenostavitev, naj zakonodajalec pokaže, zakaj so pragovi, odhodki in prispevkovni učinki sorazmerni. Če pa gre za širšo davčno razbremenitev določenih dejavnosti ali statusov, naj to pove odkrito in opravi strožjo ustavno presojo. (4)

Brez te presoje se normirani sistem spremeni v nekaj, kar je za pravno državo posebej nevarno: v davčno ugodnost, ki je videti tehnična, v resnici pa razporeja javna bremena med ljudmi. Tisti, ki imajo dostop do ugodnega statusa, plačajo manj. Tisti, ki tega dostopa nimajo ali ga zaradi narave dejavnosti ne morejo uporabiti, nosijo relativno več. Takšna ureditev neposredno vpliva na občutek pravičnosti, zaupanje v državo in legitimnost davčnega sistema.

Zato mora biti sklep jasen: normirani sistem je ustavno vzdržen samo, če je omejen, ciljan, sorazmeren in povezan z dejanskim ciljem poenostavitve. Če pa začne sistem nagrajevati status, nizke stroške in pravno formo bolj kot dejansko ekonomsko vsebino, potem ne gre več za administrativno poenostavitev. Gre za institucionalizirano neenakost.

Ključni stavek:
Ko davčni sistem nagrajuje status bolj kot ekonomsko vsebino, ne govorimo več o poenostavitvi, ampak o institucionalizirani neenakosti.

 

Viri in opombe

(1) Ustava Republike Slovenije, 14. člen — enakost pred zakonom.
Vir: PISRS — Ustava RS.
Zakaj je pomemben: 14. člen je temeljno merilo za presojo, ali zakonodajalec primerljive položaje obravnava primerljivo oziroma ali ima za različno obravnavo stvaren in razumen razlog.

(2) Ustava Republike Slovenije, 50. člen — pravica do socialne varnosti; Zakon o prispevkih za socialno varnost — ZPSV; Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju — ZPIZ-2.
Vir: PISRS.
Zakaj je pomemben: Prispevki za socialno varnost niso zasebna stvar zavezanca, ampak temelj financiranja socialnih zavarovanj. Zato ima normirani sistem tudi socialno in ustavno dimenzijo, ne samo dohodninske.

(3) Ustavno sodišče RS, odločba U-I-313/13.
Vir: Ustavno sodišče RS.
Zakaj je pomemben: Odločba je pomembna, ker v davčnem kontekstu povezuje načelo davčne pravičnosti z načelom enakosti pred zakonom. Davčno razlikovanje zato ne sme biti arbitrarno, ampak mora temeljiti na razumnih razlogih.

(4) Predlog zakona o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije, skupina poslank in poslancev, 10. 4. 2026.
Vir: predloženi dokument, zlasti del o normiranih podjetnikih.
Zakaj je pomemben: Je neposredni predmet analize. Ker predlog spreminja oziroma ugodneje ureja sistem normiranih podjetnikov, mora prestati test, ali gre še za dopustno administrativno poenostavitev ali že za statusni oziroma dejavnostni privilegij.

 

 

XI. Predlagani test ustavnosti normirancev

Če želimo razpravo o normirancih premakniti iz političnih sloganov v ustavno-pravno presojo, potrebujemo jasen test. Vprašanje ni, ali so normiranci “dobri” ali “slabi”. Vprašanje je, ali zakonodajalec zna dokazati, da je različno javnofinančno obravnavanje primerljivih ekonomskih položajev stvarno, razumno in sorazmerno.

Normirani sistem sam po sebi ni ustavno sporen. Ustavno sporen postane takrat, ko država ne zna več pojasniti, zakaj določena pravna oblika, določena dejavnost ali določen status uživa bistveno ugodnejšo davčno in prispevkovno obravnavo kot drugi primerljivi položaji. Zato mora presoja normirancev potekati po več korakih, ne po enem samem političnem vtisu. (1)

1. Ali sta položaja ekonomsko primerljiva?

Prvi korak je ugotovitev, ali primerjamo resnično primerljive položaje. Primerjati je treba ustvarjeni presežek, dejansko opravljeno delo, dejanske stroške, poslovno tveganje, možnost razpolaganja z dohodkom in celotno javnofinančno obremenitev.

Ni dovolj reči, da sta s.p. in d.o.o. pravno različna. To je res, vendar ni konec analize. Ustavno vprašanje je, ali je ekonomska vsebina primerljiva. Če dve osebi ustvarita primerljiv dohodek iz primerljive dejavnosti in ga želita uporabiti za osebno porabo, potem mora zakonodajalec pojasniti, zakaj je ena pot bistveno manj obremenjena kot druga.

2. Ali zakonodajalec razlikuje med pravnimi oblikami?

Drugi korak je vprašanje pravnoorganizacijske oblike. Če normirani s.p. in d.o.o. pri primerljivi ekonomski koristi plačata bistveno različno skupno obremenitev, razlikovanje obstaja. Ni nujno, da je razlikovanje prepovedano. Prepovedano je samovoljno razlikovanje.

Zato je treba ugotoviti, ali je razlika v obremenitvi posledica stvarne razlike med oblikama ali pa predvsem posledica davčno ugodnejše konstrukcije. Če je odločilna samo pravna forma, potem sistem nagrajuje izbiro statusa, ne pa dejanske ekonomske vsebine.

3. Ali zakonodajalec razlikuje med dejavnostmi po učinku?

Tretji korak je dejavnostna analiza. Tudi če zakon formalno velja enako za vse, je treba preveriti, komu dejansko koristi. Formalna enakost lahko prikrije materialno neenakost.

Če normirani sistem najbolj koristi nizkostroškovnim storitvam — IT, svetovanju, digitalnim storitvam, posredništvu, strokovnim storitvam — dejavnostim z visokimi realnimi stroški pa ne, potem imamo problem prikrite dejavnostne selektivnosti. Zakon lahko izgleda splošen, njegov učinek pa je lahko zelo selektiven.

4. Ali je cilj razlikovanja jasno naveden?

Četrti korak je cilj. Cilj ne sme biti naknadna racionalizacija. Ne sme biti samo politična fraza. Mora biti jasno naveden in ustavno dopusten.

Možni legitimni cilji so lahko: administrativna poenostavitev, razbremenitev mikro dejavnosti, zmanjšanje stroškov izpolnjevanja davčnih obveznosti, spodbujanje formalizacije poslovanja ali zmanjšanje sive ekonomije. Toda cilj ne more biti prikrito privilegiranje določene pravne oblike ali nizkostroškovnih dejavnosti.

Če zakonodajalec pravi, da je cilj poenostavitev, mora dokazati, da je ukrep res oblikovan kot poenostavitev. Če pa učinek ukrepa preseže poenostavitev in postane materialna davčna ugodnost, mora zakonodajalec navesti močnejši razlog.

5. Ali je ukrep primeren za ta cilj?

Peti korak je primernost. Ukrep mora biti sposoben doseči cilj, ki ga zakonodajalec navaja. Če je cilj poenostavitev, mora zakonodajalec pojasniti, zakaj je prav takšna višina normiranih odhodkov, prav takšen prag in prav takšna davčna posledica primerna za ta cilj.

Tu nastane ključno vprašanje: ali poenostavitev res zahteva tako veliko davčno razliko? Manj administracije je eno. Bistveno nižja obremenitev primerljivega dohodka je nekaj drugega. Če je davčna korist bistveno večja od administrativne koristi, ukrep ni več samo poenostavitveni.

6. Ali je ukrep nujen?

Šesti korak je nujnost. Tudi če je cilj legitimen in je ukrep primeren, mora zakonodajalec preveriti, ali bi isti cilj lahko dosegel z milejšimi sredstvi.

Milejši ukrepi bi lahko bili:

Možen milejši ukrep	Zakaj je pomemben
Nižji prihodkovni pragovi	Režim ostane vezan na mikro oziroma manjše dejavnosti.
Dejavnostni koeficienti	Upoštevajo se različne stroškovne strukture dejavnosti.
Omejitev za nizkostroškovne dejavnosti	Prepreči se, da največ koristi dobijo tisti z najmanj dejanskimi stroški.
Delna vezava na dejanske stroške	Zmanjša se razlika med fikcijo in ekonomsko realnostjo.
Minimalna prispevkovna varovalka	Varuje socialne blagajne in načelo solidarnosti.
Postopno zmanjšanje ugodnosti	Prepreči se skokovita in nesorazmerna davčna prednost.
Obvezna primerjava s splošnim režimom	Pokaže, ali je normirani režim res poenostavitev ali privilegij.

Če obstaja milejši ukrep, ki bi dosegel poenostavitev brez tako velike neenakosti, mora zakonodajalec pojasniti, zakaj ga ni uporabil.

7. Ali je ukrep sorazmeren v ožjem smislu?

Sedmi korak je sorazmernost v ožjem smislu. Tu se tehtajo koristi in stroški. Koristi so lahko manj administracije, enostavnejši nadzor in večja predvidljivost. Stroški pa so lahko izguba enakosti, manj javnih prihodkov, nižji prispevki, dejavnostni privilegiji in statusna arbitraža.

Če korist poenostavitve ne odtehta izgube davčne pravičnosti, potem ukrep ni sorazmeren. Država ne sme zaradi administrativne udobnosti ustvariti trajne materialne neenakosti.

8. Ali sistem ustvarja statusni arbitraž?

Osmi korak je preverjanje statusnega arbitraža. Če ureditev spodbuja izbiro pravne oblike predvsem zaradi nižje obremenitve, je to znak sistemske napake.

Pravna oblika naj bi sledila naravi dejavnosti, tveganju, organizaciji, kapitalu, odgovornosti in razvojnim potrebam. Če pa davčni sistem povzroči, da se zavezanci odločajo predvsem po vprašanju “kje plačam manj”, potem sistem ne deluje nevtralno. Takrat država sama ustvarja spodbudo za preoblačenje ekonomskih položajev.

9. Ali sistem ustvarja dejavnostni privilegij?

Deveti korak je preverjanje dejavnostnega privilegija. Če ureditev najbolj koristi nizkostroškovnim storitvam, drugim dejavnostim pa ne, je to znak prikrite selektivnosti.

To je posebej pomembno zato, ker dejavnostna neenakost pogosto ni vidna iz zakonskega besedila. Vidna je šele iz učinka. Zakon lahko formalno omogoča enak režim več dejavnostim, vendar materialno najbolj koristi tistim, ki imajo nizke dejanske stroške. Takrat ne presojamo več samo pravne norme, ampak njeno realno ekonomsko delovanje.

Povzetek testa

Korak	Vprašanje	Ustavna funkcija
1	Ali sta položaja ekonomsko primerljiva?	Določi pravilno primerjalno skupino.
2	Ali obstaja razlikovanje med pravnimi oblikami?	Preveri statusno neenakost.
3	Ali obstaja razlikovanje med dejavnostmi po učinku?	Preveri prikrito dejavnostno selektivnost.
4	Ali je cilj jasno naveden?	Preveri legitimnost namena.
5	Ali je ukrep primeren?	Preveri povezavo med ciljem in ukrepom.
6	Ali je ukrep nujen?	Preveri milejša sredstva.
7	Ali je ukrep sorazmeren v ožjem smislu?	Tehta korist poenostavitve in škodo za enakost.
8	Ali sistem ustvarja statusni arbitraž?	Preveri, ali davki popačijo izbiro pravne oblike.
9	Ali sistem ustvarja dejavnostni privilegij?	Preveri, ali sistem materialno koristi izbranim dejavnostim.

Ta test ni namenjen kaznovanju normirancev. Namenjen je zakonodajalcu. Posameznik, ki zakonito uporabi ugoden režim, ne krši Ustave. Ustavno odgovornost nosi država, ki mora dokazati, da je režim oblikovala razumno, ciljno in sorazmerno.

Predlog interventnega zakona, ki ponovno odpira vprašanje normirancev, bi moral biti presojan prav po tem testu. Ne zadostuje politična trditev, da gre za razbremenitev podjetništva. Treba je dokazati, ali gre res za poenostavitev ali pa za davčno ugodnejši statusni in dejavnostni kanal.

Ključni stavek:
Normirani sistem prestane ustavni test samo, če država dokaže, da različno obravnavanje temelji na stvarni razliki, ne pa na goli pravni formi ali prikriti dejavnostni ugodnosti.

 

XII. Sklep: status ni dokaz upravičenega razlikovanja

Na koncu je treba jasno ločiti med posameznikom in državo. Problem niso posamezni normiranci. Normiranci niso krivi, če uporabljajo zakonito možnost, ki jim jo je ponudil zakonodajalec. Posameznik v pravni državi sme uporabiti davčni režim, če izpolnjuje zakonske pogoje. Kritika zato ne sme biti usmerjena v osebo, ki zakon uporablja, ampak v državo, ki je tak zakon sprejela in ga mora ustavno utemeljiti.

Odgovornost je na zakonodajalcu. Zakonodajalec mora dokazati, zakaj sistem ustvarja takšne razlike. Zakaj je ena pravna oblika ugodneje obravnavana kot druga? Zakaj nizkostroškovne storitve od sistema pridobijo več kot trgovina, gostinstvo, hotelirstvo, proizvodnja ali transport? Zakaj je davčna korist takšna, kot je? Zakaj ni bila izbrana milejša ureditev? Zakaj prispevkovni učinki niso celovito postavljeni v ospredje?

Poenostavitev je lahko legitimna. To je treba priznati. Mali zavezanci ne smejo biti zadušeni z administracijo, ki je nesorazmerna z obsegom njihove dejavnosti. Davčni organ ne more racionalno preverjati vsakega majhnega stroška pri vsaki mikro dejavnosti. Poenostavitev ima zato svoj prostor v moderni davčni državi.

Toda poenostavitev ne sme postati davčno-socialni privilegij. Če sistem zavezancu ne samo poenostavi dokazovanja stroškov, ampak mu omogoči bistveno nižjo javnofinančno obremenitev od primerljivega zavezanca, potem ne govorimo več samo o administraciji. Govorimo o razporejanju javnih bremen.

Davčni sistem mora biti nevtralen do pravne oblike, kadar je ekonomska vsebina primerljiva. Če dve osebi ustvarita primerljiv dohodek iz primerljivega dela, potem mora biti vsaka večja razlika v obremenitvi posebej utemeljena. Pravna oblika je lahko relevantna okoliščina, ne more pa biti samostojen dokaz upravičenega razlikovanja.

Davčni sistem mora biti hkrati občutljiv na dejavnostne razlike, kadar so dejanski stroški bistveno različni. Trgovina, gostinstvo, hotelirstvo, proizvodnja in transport niso stroškovno primerljivi z nizkostroškovnimi storitvami. Če zakon to prezre, lahko formalna enakost ustvari dejansko neenakost.

Če zakonodajalec tega ne dokaže, sistem ne prestane testa upravičenega razlikovanja. Takrat ne gre več za poenostavitev. Gre za davčno prednost, ki ni ustavno pojasnjena. In če davčna prednost ni ustavno pojasnjena, se nevarno približa davčni arbitrarnosti.

Vprašanje normirancev zato ni vprašanje zavisti, ideologije ali sovraštva do podjetništva. Vprašanje je preprostejše in veliko bolj ustavno: ali sme država enako oziroma primerljivo ekonomsko korist obremeniti bistveno drugače samo zato, ker ena oseba nastopa kot normirani s.p., druga pa kot d.o.o.? In drugo: ali sme sistem, ki naj bi bil poenostavitev, dejansko najbolj privilegirati nizkostroškovne storitvene dejavnosti, medtem ko trgovci, gostinci, hotelirji in proizvajalci take koristi nimajo?

Odgovor ne more biti: “da, ker tako piše v zakonu.” Prav to je predmet ustavne presoje. Zakon ni sam sebi dokaz. Status ni sam sebi razlog. Poenostavitev ni sama sebi opravičilo. V pravni državi mora zakonodajalec pokazati, da razlika temelji na stvarni razliki, ne na politični izbiri privilegirane kategorije.

Zato mora biti sklep jasen: normirani sistem je lahko ustavno dopusten kot omejena, ciljana in sorazmerna administrativna poenostavitev. Ni pa ustavno prepričljiv, če postane splošni kanal za nižjo obdavčitev nizkostroškovnih dejavnosti, dodatnih zaslužkov ali statusno ugodnejših oblik dela.

Zadnji stavek:
Norost z normiranci se bo končala takrat, ko bo Slovenija priznala, da status ni dokaz upravičenega razlikovanja — in da poenostavitev ne sme biti drugo ime za: plačaj manj davka.

 

Viri in opombe

(1) Ustava Republike Slovenije, 14. člen — enakost pred zakonom; 2. člen — načelo pravne države; 50. člen — pravica do socialne varnosti.
Zakaj je pomemben: Ustava daje merilo za presojo, ali je različno obravnavanje primerljivih položajev stvarno in razumno utemeljeno. Pri normirancih je pomemben tudi socialni vidik, ker se vprašanje ne konča pri dohodnini, ampak vključuje prispevke in javne socialne blagajne.

(2) Ustavno sodišče RS, odločba U-I-313/13.
Zakaj je pomemben: Odločba je pomembna, ker v davčnem kontekstu povezuje načelo davčne pravičnosti z načelom enakosti pred zakonom. Davčno razlikovanje zato ne sme biti arbitrarno, ampak mora temeljiti na razumnih razlogih.

(3) OECD, Mariona Mas-Montserrat, Céline Colin, Bert Brys, The design of presumptive tax regimes in selected countries, OECD Taxation Working Papers No. 69, 2024.
Zakaj je pomemben: OECD pokaže, da so poenostavljeni oziroma presumptivni režimi legitimni predvsem kot instrument administrativne izvedljivosti, zmanjšanja stroškov izpolnjevanja in nadzora. To podpira razlikovanje med legitimno poenostavitvijo in nedopustnim statusnim privilegijem.

(4) Predlog zakona o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije, skupina poslank in poslancev, 10. 4. 2026.
Zakaj je pomemben: Je neposredni predmet analize. Ker predlog ponovno odpira vprašanje normiranih podjetnikov, bi moral prestati test upravičenega razlikovanja: ali gre za dopustno poenostavitev ali za statusni oziroma dejavnostni privilegij.

 

XIII. Zaključek norosti — ali pa gremo še v večjo norost

Na tej točki razprave je treba vprašanje normirancev postaviti brez olepševanja: Slovenija se mora odločiti, ali bo normirani sistem vrnila k njegovemu legitimnemu izhodišču — administrativni poenostavitvi za male zavezance — ali pa bo ponovno razširila režim, ki pod krinko poenostavitve ustvarja statusne, dejavnostne in socialne neenakosti.

Normirani sistem je lahko razumen, če je omejen, ciljan in sorazmeren. Lahko je koristen za mikro dejavnosti, za začetnike, za male zavezance, ki nimajo računovodske infrastrukture, in za položaje, kjer bi bilo dokazovanje vsakega stroška nesorazmerno. To ni problem. Problem nastane, ko sistem preneha biti poenostavitev in postane splošni davčno ugoden kanal za tiste, ki imajo nizke dejanske stroške, visoko dodano vrednost, že zagotovljeno socialno varnost ali možnost izbire najugodnejše pravne forme.

Če Slovenija želi končati norost z normiranci, mora najprej priznati tri stvari.

Prvič: status ni ustavni argument. Normirani s.p. ni sam po sebi razlog za nižjo obremenitev. Je samo zakonska kategorija. Če ta kategorija ustvarja bistveno nižjo javnofinančno obremenitev primerljive ekonomske koristi, mora zakonodajalec dokazati stvaren, razumen in ustavno dopusten razlog.

Drugič: poenostavitev ni isto kot davčni privilegij. Manj administracije je dopusten cilj. Bistveno nižja obremenitev pa je materialna prednost, ki zahteva posebno utemeljitev. Če država tega ne loči, lahko vsako davčno ugodnost predstavi kot tehnično razbremenitev. To ni reforma. To je prikrivanje.

Tretjič: revni s.p.-ji ne smejo ostati nevidni. Če država razpravlja samo o višjih pragovih za normirance, dodatnih zaslužkih in ugodnejšem režimu za nizkostroškovne dejavnosti, hkrati pa ne pove ničesar o samozaposlenih, ki po plačilu prispevkov in davkov komaj preživijo, potem reforma ponovno zgreši človeka. Če je Slovenija s cedularnostjo razbila enotno davčno enakost, mora vsaj na spodnjem robu sistema vzpostaviti socialno varovalko: nižje prispevke in ničelno dohodnino za dohodke, ki komaj zagotavljajo ekonomski minimum.

Zato je pred Slovenijo zelo jasna izbira.

Lahko gre v smer ustavno zrele reforme. To pomeni: nižji in razumni pragovi, dejavnostni koeficienti, posebna pozornost nizkostroškovnim storitvam, celovita primerjava davkov in prispevkov, zaščita revnih samozaposlenih, jasna ločitev med pravim podjetništvom in dodatnimi zaslužki že zaposlenih oseb ter obvezna analiza učinkov po dejavnostih, pravnih oblikah in zavarovalnih podlagah.

Ali pa gre v še večjo norost. To pomeni: višji pragovi brez resne utemeljitve, širitev ugodnosti brez podatkov, ponovno mešanje poenostavitve in privilegija, ignoriranje prispevkovnih učinkov, slepota za revne s.p.-je in nadaljnje nagrajevanje tistih, ki znajo svojo ekonomsko korist najspretneje zapakirati v ugodnejši status.

Takšna pot bi bila ustavno, davčno in socialno napačna. Ne zato, ker bi bili normiranci sami po sebi problem. Problem je država, ki ne zna več pojasniti, zakaj nekdo plača manj. Problem je zakonodajalec, ki status zamenja za razlog. Problem je politika, ki pod geslom podjetništva ne loči med malim samozaposlenim, ki komaj preživi, in visoko kvalificiranim zavezancem z nizkimi stroški, ki prek normiranega režima dosega davčno bistveno ugodnejši rezultat.

Če želi država dodatno nagraditi že zaposlene osebe v zdravstvu, izobraževanju ali drugih javno pomembnih poklicih, naj to stori neposredno, pregledno in ciljno. Naj pove, koga želi nagraditi, zakaj, za koliko in iz katerega javnega razloga. Naj ne uporablja normiranega s.p.-ja kot splošnega stranskega kanala za dodatne zaslužke, ker s tem odpira ugodnost tudi vsem drugim nizkostroškovnim dejavnostim, ki s tem ciljem nimajo nobene zveze.

Če želi država pomagati malim podjetnikom, naj pomaga res malim. Ne z velikimi pavšalnimi privilegiji, ampak z manj administracije, razumnimi prispevki, ničelno dohodnino do ekonomskega minimuma, enostavnimi evidencami in predvidljivimi pravili. Mali podjetnik ne potrebuje ustavno spornega privilegija. Potrebuje sistem, ki ga ne zdrobi, preden sploh ustvari dohodek za dostojno življenje.

Če želi država spodbujati podjetništvo, naj ne spodbuja davčne arbitraže. Pravo podjetništvo ni izbira najugodnejše pravne nalepke. Pravo podjetništvo je ustvarjanje vrednosti, prevzemanje razumnega tveganja, zaposlovanje, razvoj, odgovornost in prispevek k skupnosti. Davčni sistem, ki nagrajuje formo bolj kot vsebino, ne krepi podjetništva. Krepi iznajdljivost pri izogibanju primerljivi obremenitvi.

Zato mora biti zaključek jasen: normirani sistem se lahko ohrani samo kot omejena, ciljana in sorazmerna poenostavitev. Ne sme pa biti več splošni davčni obvod za nizkostroškovne dejavnosti, dodatne zaslužke že zaposlenih oseb ali statusno arbitražo med s.p. in d.o.o.

Norost z normiranci se bo končala šele takrat, ko bo Slovenija priznala, da davčni sistem ne sme nagrajevati pravne forme bolj kot ekonomske vsebine. Če tega ne bo priznala, se norost ne bo končala. Samo institucionalizirala se bo.

Zadnji stavek članka:
Slovenija ima zdaj izbiro: ali bo normirani sistem vrnila k poenostavitvi in zaščitila tudi najrevnejše samozaposlene — ali pa bo pod imenom “podjetniške prijaznosti” še enkrat uzakonila staro norost: statusni privilegij, dejavnostno selektivnost in ustavno slepoto za človeka, ki od svojega dela komaj preživi.

Zadnji odstavek: postopkovna enakost pred zakonom — spregledana že 30 let

In seveda bodo ponovno spregledani tudi vsi, ki opozarjamo, da enakost pred zakonom ni samo vprašanje davčnih stopenj, pragov in normiranih odhodkov. Enakost pred zakonom je tudi postopkovna enakost. Poslanci, verjetno ste spregledali, da davčni postopek ni samo orodje za pobiranje davkov, ampak tudi prostor, kjer se vsak dan preizkuša 14. člen Ustave, 22. člen Ustave in načelo pravne države. Vrhovno sodišče je v zvezi z zavarovanjem davčne obveznosti poudarilo, da gre pri sklepu za začasno zavarovanje po funkciji za institut, primerljiv začasni odredbi, ki pomeni poseg v premoženjski položaj zavezanca še pred izdajo odmerne odločbe. Prav zato bi moral biti tak poseg posebej skrbno utemeljen, sorazmeren in procesno varen. A ZDavP-2 ima takšnih mest, kjer država poseže najprej in dokončno razloži kasneje, na pretek. O tem pa v političnih razpravah praviloma ni nič. Ni politično zanimivo govoriti o pravici biti slišan, o dokaznem bremenu, o obrazložitvi, o sorazmernosti, o učinkovitem pravnem sredstvu, o začasnih ukrepih pred odločbo in o tem, da davčni zavezanec ne sme biti najprej obravnavan kot objekt postopka, šele nato kot nosilec ustavnih pravic. Že trideset let se v Sloveniji reformirajo stopnje, pragi, olajšave in režimi, postopkovna enakost človeka pred davčnim organom pa ostaja obrobna tema. Mar ne (1)?

Za konec. Da ne bodo "na avtorja leteli očitki o kritizerstvu".

Če želimo resno razpravo, potem ne popravljajmo več samo robov normiranega sistema, temveč odprimo temeljno vprašanje nove, socialno in ustavno bolj poštene integrirane dohodnine: vsak dohodek naj se na koncu leta vidi, nizki dohodki naj bodo varovani z vračljivim davčnim kreditom, visoki skupni dohodki pa naj bodo obdavčeni po lestvici, ki odraža dejansko ekonomsko moč posameznika — ne pa pravno obliko, skozi katero je dohodek pritekel.......

 

 

(1)VSRS Sklep X Ips 54/2024-26, Vrhovno sodišče RS, Upravni oddelek, 1. 10. 2025
Link: https://www.sodnapraksa.si/?_submit=i%C5%A1%C4%8Di&database%5BSOVS%5D=SOVS&direction=desc&id=2015081111486978&order=date&page=1&q=Davki&rowsPerPage=20(x) Vrhovno sodišče RS, Sklep X Ips 54/2024-26, 1. 10. 2025.

Zakaj je pomemben: Vrhovno sodišče je prekinilo revizijski postopek in vložilo zahtevo za oceno ustavnosti drugega odstavka 111. člena ZDavP-2. Gre za določbo, po kateri mora davčni organ avtomatično zavarovati izpolnitev pričakovane davčne obveznosti, če ta presega 50.000 EUR. Vrhovno sodišče je opozorilo, da takšna avtomatika lahko pomeni nesorazmeren poseg v premoženjski položaj davčnega zavezanca, ker se zavarovanje lahko odredi tudi takrat, ko sploh ni konkretno izkazano, da bo plačilo davka ogroženo. Posebej pomembno je stališče, da mora biti presoja sorazmernosti opravljena že pri odločitvi o samem zavarovanju, ne šele pozneje pri izbiri posameznega ukrepa. Sklep je zato pomemben dokaz, da v slovenskem davčnem postopku ni problem samo višina davkov, ampak tudi postopkovna enakost, učinkovito sodno varstvo in varstvo premoženja davčnega zavezanca pred avtomatičnimi posegi države.