Ustavnopravna vrzel nad političnimi strankami: ko »checks and balances« izgubijo kompas

Politične stranke kot dejanski nosilci oblasti brez lastnega nadzornega okvira

Slovenska koalicijska realnost in Varuh kot ustavni senzor, ko »zakonito« preide v »nesorazmerno« za otroke (Povezava med informacijo o izvršbah FURS z dne 22. 1. 2026 in mislijo g. Macerla v oddaji Tarča dne 22. 1. 2026 je v bistvu opozorila na isti sistemski problem.)

Ali veste tudi Vi, zakaj ta članek ne bo prišel v "javno obravnavo" ?

 

Avtor: mag. Franc Derganc
Datum: 23. 1. 2026
Tematsko področje: ustavno pravo, demokratični standardi, delovanje političnih strank

 

Kje je včeraj (Tarča, 22.01.2026) g. Macerl (stranka VESNA) zadel v sredico?
Težava v Sloveniji ni levo, desno ali sredinsko.
Težava je v tem, da koalicijske pogodbe niso nikoli vsebinsko ali ustavnopravno presojane.
Nimajo meril uspešnosti.
Nimajo meril učinkov.
Nimajo odgovornosti za posledice.
Postanejo dejanski program vlade –
brez kompasa in brez krmila.
Zato politika lahko reče: »zakonito je«,
uprava slepo izvršuje,
otroci in ranljivi pa nosijo posledice.
In zato lahko tudi FURS deluje formalno zakonito, a ustavno nesprejemljivo – brez pravočasnih sistemskih posledic.
To ni ideološko vprašanje.
To je vprašanje ustavne odgovornosti.

 

 

VEZA: Obvestilo za javnost o vloženi ustavni pritožbi v zvezi s postopkom imenovanja Varuha za človekove pravice 2025/2026; Ustavna pritožba zaradi postopka imenovanja Varuha človekovih pravic

POVZETEK (TEZA ČLANKA)

Članek analizira ustavnopravno vrzel v nadzoru političnih strank v Sloveniji: stranke so normativno varovane kot nosilke svobode združevanja, funkcionalno pa so dejanski nosilci oblasti, vendar niso predmet lastnega vsebinskega nadzornega okvira. Obstoječi mehanizmi (Računsko sodišče, parlamentarne komisije, registrski organi) so nujni, a funkcionalno omejeni in ne omogočajo stalnega nepolitičnega monitoringa učinkov. V proporcionalnem in koalicijskem sistemu se odgovornost dodatno razprši, koalicijske pogodbe pa delujejo brez izvedbenih meril, zato se odločanje pogosto skrči na formalno zakonitost. V takem okolju je Varuh človekovih pravic edini nepolitični ustavni senzor, ki lahko pravočasno opozori, kdaj zakonite politike proizvajajo nesorazmerne učinke, posebej za otroke. Ključna teza je, da pravna država varuje meje učinkov: »zakonito« lahko postane protiustavno, ko država sankcionira starše prek sredstev, namenjenih otroku.

Kje si, Varuh, Predsednica RS…..ko glavni bodoči voditelji – tako levi kot desni – s svojimi programi, kompromisi in molkom soustvarjajo politike, ki sistematično posegajo v pravice otrok? Kje je ustavni senzor, ko se kršitve ne zgodijo v eni sami odločbi, temveč v verigi »zakonitih« ukrepov, ki jih uprava brez refleksije izvršuje, ker zanjo ni drugega kompasa kot črka zakona? Prav v takšnih trenutkih se pokaže, ali institucija Varuha deluje kot živi del ustavne demokracije ali zgolj kot opazovalec že nastale škode. Če Varuh molči tam, kjer so učinki predvidljivi, ponavljajoči se in posebej težki za otroke, potem ne gre več za vprašanje posamezne kršitve, temveč za vprašanje sistemske odpovedi zgodnjega opozarjanja. In brez tega opozarjanja se ustavna meja oblasti ne zlomi naenkrat – temveč se neopazno premika, vse dokler človek, posebej otrok, ne preneha biti merilo oblasti, ampak postane njena kolateralna posledica.

 

I. POLITIČNE STRANKE KOT USTAVNI AKTER BREZ LASTNEGA NADZORA

Politične stranke so v ustavni demokraciji poseben in v temelju ambivalenten subjekt. Na normativni ravni so varovane kot izraz svobode združevanja in političnega pluralizma (42. člen Ustave RS; 11. člen EKČP). Na funkcionalni ravni pa predstavljajo dejanski pogoj izvrševanja oblasti: brez političnih strank ni mogoče oblikovati zakonodajne večine, vlade niti stabilne politične odgovornosti.

Ta dvojna narava ustvarja ključno ustavnopravno napetost. Ustava politične stranke obravnava predvsem kot nosilke svoboščin, ne pa kot nosilke oblasti. Prav zato niso vključene v klasično shemo delitve oblasti in zavor in ravnovesij. Ne sodijo ne v zakonodajno, ne v izvršilno, ne v sodno vejo oblasti – hkrati pa vse tri dejansko oblikujejo.

Ta izključitev ni naključna. Gre za zavestno ustavnopravno odločitev, ki temelji na zgodovinski izkušnji zlorab nadzora nad političnim pluralizmom. Toda s tem, ko so politične stranke izvzete iz neposrednega ustavnopravnega nadzora, nastane strukturna slepa pega: subjekt z največjo dejansko močjo v sistemu ostaja brez lastnega, vsebinskega nadzornega okvira.

Posledica je, da se ustavna odgovornost političnih strank ne presoja neposredno, temveč zgolj posredno – prek učinkov njihovega delovanja na državne organe. Ta posrednost pa pomeni zamik v času, razpršitev odgovornosti in zmanjšano zaznavnost sistemskih odklonov.

 

II. OBSTOJEČI NADZORNI MEHANIZMI IN NJIHOVE USTAVNE MEJE

Poglavitna težava nadzora nad političnimi strankami v slovenskem ustavnem redu ni odsotnost nadzornih institucij, temveč njihova funkcionalna neustreznost za ustavnopravno presojo delovanja strank kot nosilk dejanske oblasti. Vsak od obstoječih mehanizmov opravlja pomembno, vendar strogo omejeno vlogo. Prav te omejitve – ne pa njihovo neobstojnost – ustvarjajo sistemsko vrzel.

1. Računsko sodišče – fiskalni nadzor brez ustavne presoje

Računsko sodišče Republike Slovenije je ustavni organ, pristojen za nadzor nad zakonitostjo in pravilnostjo porabe javnih sredstev. Njegov nadzor nad političnimi strankami je po naravi ex post, osredotočen na računovodsko pravilnost, sledljivost in namensko porabo sredstev.

Ta nadzor je nepogrešljiv za varovanje javnih financ, vendar je po svoji naravi nesposoben zaznati ustavnopravne odklone, kadar so ti finančno pravilno izvedeni. Če politična stranka deluje v okviru dopustnih finančnih tokov, Računsko sodišče ne more presojati:

• notranje demokracije stranke,
• koncentracije odločanja v ozkih vodstvih,
• sistemskih učinkov političnih odločitev na človekove pravice.

Ključno je razumeti, da Računsko sodišče ne presoja oblasti, temveč račune. Zato ne more in ne sme prevzeti vloge ustavnopravnega korektiva političnega delovanja, ne da bi s tem prekoračilo svojo ustavno pristojnost.

2. Parlamentarne komisije – politični nadzor brez ustavne distance

Parlamentarne preiskovalne komisije so klasičen instrument političnega nadzora izvršilne oblasti. Njihova legitimnost izhaja iz parlamentarne večine, njihovo delovanje pa je neizogibno vpeto v razmerja politične moči.

Prav v tem je njihova temeljna omejitev: politična večina nadzoruje politični proces, katerega del je tudi sama. Zato tak nadzor ne more zagotoviti ustavne distance, ki je nujna za presojo sistemskih odklonov. Nadzor je selektiven, časovno omejen in praviloma usmerjen v politično odgovornost, ne pa v ustavnopravno presojo.

Evropsko sodišče za človekove pravice je večkrat poudarilo, da politični nadzor ne more nadomestiti sodnega ali neodvisnega nadzora, kadar gre za varstvo temeljnih pravic. Parlamentarne komisije lahko razkrivajo dejstva, ne morejo pa postavljati ustavnih mej oblasti.

3. Registrski nadzor – administrativna legaliteta brez vsebine

Registrski organi preverjajo izpolnjevanje formalnih pogojev za obstoj političnih strank: statut, ime, sedež in zakonsko zahtevane podatke. Njihova vloga je omejena na administrativno legaliteto obstoja, ne pa na presojo vsebine delovanja.

Registrski nadzor zato ni nadzor nad politično močjo, temveč tehnični filter zakonitosti. Ne posega v vprašanja, kako stranka oblikuje politiko, kako vpliva na državno oblast ali kakšne učinke imajo njene odločitve na ustavni red.

4. Sklep: razdrobljen nadzor brez nosilca ustavne presoje

Vsak od navedenih mehanizmov opravlja svojo funkcijo korektno in v skladu z zakonom. Toda nobeden od njih ni zasnovan tako, da bi lahko opravljal stalno, nepolitično in vsebinsko ustavnopravno presojo delovanja političnih strank. Nadzor je razdrobljen, funkcionalno omejen in časovno zamaknjen.

Prav ta razdrobljenost pomeni, da sistem kot celota ne zazna pravočasno tistih odklonov, ki niso neposredno nezakoniti, so pa dolgoročno erozivni za ustavno demokracijo.

 

III. SISTEMSKA VRZEL: ODSOTNOST VSEBINSKEGA USTAVNOPRAVNEGA MONITORINGA

Sistemska vrzel v slovenski ustavni ureditvi ni posledica institucionalne praznine, temveč posledica ustavne zasnove nadzora, ki je zgrajena na predpostavki, da bo oblast sama proizvajala dovolj povodov za svoj nadzor. Ta predpostavka je v sodobnem političnem okolju vse manj realistična.

1. Odsotnost nadzora ali odsotnost sprožilcev?

Ključno razlikovanje je naslednje: slovenski ustavni red nima absolutnega pomanjkanja nadzora nad političnimi strankami, ima pa pomanjkanje učinkovitih sprožilcev, ki bi omogočili pravočasno ustavnopravno presojo njihovega delovanja.

Sodni nadzor – zlasti ustavnosodni – je po svoji naravi reaktiven. Aktivira se šele, ko je:

• sprejet konkreten akt,
• povzročena zaznavna kršitev,
• in ko obstaja procesno upravičen subjekt, ki kršitev izpodbija.

Pri delovanju političnih strank pa so odkloni pogosto:

• postopni,
• razpršeni,
• in zakriti z videzom zakonitosti.

Takšni odkloni praviloma ne ustvarijo enega samega akta, ki bi ga bilo mogoče neposredno izpodbijati, temveč verigo političnih in upravnih odločitev, katerih učinki se pokažejo šele na ravni posameznika.

2. Posrednost odgovornosti kot sistemski problem

Politične stranke ne odločajo neposredno v upravnih postopkih in ne izdajajo posamičnih aktov. Njihova odgovornost je zato posredna: realizira se prek zakonodaje, podzakonskih aktov, proračunov in upravne prakse.

Ta posrednost ima pomembno ustavnopravno posledico: odgovornost se razprši. Ko pride do ustavnopravno spornega učinka, ni več jasno, ali je izvor problema:

• v političnem programu,
• v koalicijskem kompromisu,
• v zakonski ureditvi,
• ali v upravni interpretaciji.

Takšna razpršitev odgovornosti zmanjšuje možnost učinkovitega nadzora in hkrati otežuje individualno pravno varstvo.

3. Časovni zamik ustavnopravne presoje

Ustavnosodni nadzor deluje z neizogibnim časovnim zamikom. Do njegove aktivacije pride šele, ko so učinki političnih odločitev že materializirani. V primerih, kjer so prizadete ranljive skupine – zlasti otroci – pa takšen zamik pomeni, da je popravek pogosto zgolj naknaden in ne več preventiven.

Sistem, ki temelji izključno na reaktivnem nadzoru, tako ne preprečuje nastanka protiustavnih učinkov, temveč jih zgolj ugotavlja za nazaj. To je bistvena razlika med varstvom pravic in upravljanjem škode.

4. Strukturna slepa pega sodobne demokracije

Sistemska vrzel, ki jo razkriva ta analiza, ni specifično slovenska. Gre za širši pojav sodobnih demokracij, kjer politične stranke zaradi profesionalizacije in koncentracije moči delujejo kot stabilni centri odločanja, brez vzpostavljenih vsebinskih ustavnopravnih varovalk.

V slovenskem kontekstu pa to vrzel dodatno poglablja proporcionalni sistem in koalicijsko odločanje, ki še povečujeta razpršenost odgovornosti in zmanjšujeta preglednost vzročno-posledičnih povezav med političnimi odločitvami in njihovimi učinki.

5. Povzetek: zakaj vrzel ni anomalija, temveč sistemski izziv

Sistemska vrzel pri nadzoru političnih strank zato ni anomalija ali napaka posamezne institucije. Je strukturni izziv ustavne demokracije, ki zahteva drugačen razmislek o zgodnjih opozorilnih mehanizmih, ne pa nujno o razširitvi klasičnih oblik nadzora.

Prav v tem prostoru se odpira legitimna in ustavnopravno sprejemljiva vloga Varuha človekovih pravic kot senzorja učinkov, ne kot nadzornika politike.

 

IV. ZAKAJ TA VRZEL NI PROTIUSTAVNA – IN ZAKAJ JE LAHKO NEVARNA

Vprašanje, ali odsotnost stalnega vsebinskega nadzora nad političnimi strankami predstavlja protiustavno stanje, zahteva natančno razlikovanje med ustavno dopustnostjo ureditve in ustavnopravnimi tveganji, ki iz nje izhajajo. Slovenski ustavni red – skladno z evropskimi standardi – zavestno ne predvideva trajnega nadzora nad političnimi strankami kot političnimi subjekti.

1. Zakaj odsotnost stalnega nadzora ni protiustavna

Ustavna demokracija temelji na pluralizmu in svobodni politični konkurenci. Politične stranke so varovane predvsem kot nosilke politične svobode, zato bi stalni, institucionalizirani nadzor nad njihovim delovanjem pomenil resno tveganje za demokratični proces.

Zgodovinske izkušnje evropskega prostora – zlasti v srednji in vzhodni Evropi – kažejo, da je bil nadzor nad političnimi strankami pogosto uporabljen kot orodje discipliniranja opozicije. Prav iz teh razlogov sodobni ustavni redi zavračajo modele, ki bi omogočali kontinuirano vsebinsko presojo političnih programov, notranje organizacije ali političnih ciljev strank.

Evropsko sodišče za človekove pravice je v svoji ustaljeni praksi poudarilo, da so posegi v delovanje političnih strank dopustni le izjemoma in pod zelo strogimi pogoji. V zadevi Refah Partisi proti Turčiji je ESČP jasno zapisalo, da je razpustitev ali omejitev delovanja stranke dopustna le kot skrajni ukrep (ultima ratio), kadar obstaja neposredna in konkretna nevarnost za demokratični red.

Iz tega izhaja temeljno ustavnopravno načelo: odsotnost stalnega nadzora ni pomanjkljivost, temveč varovalka demokracije.

2. Zakaj ista ureditev v sodobnem kontekstu ustvarja nevarnost

Kar je bilo zgodovinsko utemeljeno kot zaščita demokracije, v sodobnem političnem okolju ustvarja novo vrsto tveganja. Politične stranke danes ne delujejo več zgolj kot prostovoljna združenja državljanov, temveč kot profesionalizirane organizacije z visoko stopnjo notranje centralizacije in trajnim vplivom na normativne in upravne procese.

Ta transformacija pomeni, da lahko politične stranke:

• dolgoročno oblikujejo zakonodajne in proračunske prioritete,
• sistematično vplivajo na upravno prakso,
• ter s kumulativnimi učinki povzročajo erozijo ustavnih standardov,

ne da bi pri tem nujno prestopile prag, ki bi omogočal neposreden sodni poseg.

Nevarnost torej ni v posameznem političnem aktu, temveč v seštevku zakonitih odločitev, ki skupaj proizvedejo protiustavne učinke.

3. Razlika med represivnim nadzorom in preventivnim ustavnim senzorjem

Ključno ustavnopravno razlikovanje je med:

• represivnim nadzorom, ki posega v politično svobodo,
• in preventivnim zaznavanjem učinkov, ki varuje ustavne vrednote.

Ustavno nesprejemljivo bi bilo uvesti organ, ki bi presojal politične programe ali usmeritve strank. Ustavno sprejemljivo pa je – in v sodobnem kontekstu nujno – vzpostaviti mehanizme, ki zaznavajo, kdaj formalno zakonite politike ustvarjajo sistemske in nesorazmerne učinke na človekove pravice.

Ta razlika pojasnjuje, zakaj razprava o Varuhu človekovih pravic ne pomeni poziva k nadzoru nad politiko, temveč k zaščiti ustave pred tiho erozijo.

4. Demokracija kot proces, ne kot enkratna odločitev

Demokracija ne odpove z enim samim protiustavnim aktom. Odpove postopoma, skozi kopičenje praks, ki so vsaka zase zakonite, skupaj pa spodkopavajo ustavni red. Prav zato ustavna demokracija potrebuje mehanizme, ki so sposobni zaznati tveganja še preden se ta prevedejo v sodno relevantne kršitve.

Če takšnih mehanizmov ni, ustavni nadzor ostane ujet v preteklost – sposoben razsojati o tem, kaj se je že zgodilo, ne pa varovati tistega, kar se še lahko prepreči.

 

V. SLOVENSKA SPECIFIKA: PROPORCIONALNI SISTEM IN IZGUBA DEMOKRATIČNEGA KOMPASA

Slovenska ustavna ureditev vsebuje posebnosti, ki same po sebi niso problematične, v kombinaciji z odsotnostjo vsebinskega ustavnopravnega monitoringa pa ustvarjajo strukturno izgubo demokratičnega kompasa. Ključna elementa sta proporcionalni volilni sistem in povolilno koalicijsko odločanje.

1. Proporcionalni volilni sistem kot razpršilnik odgovornosti

Proporcionalni volilni sistem je bil v slovenski ustavni ureditvi izbran kot varovalo političnega pluralizma in vključevanja manjših političnih akterjev. Njegova temeljna prednost je reprezentativnost. Njegova temeljna ustavnopravna posledica pa je razpršitev politične odgovornosti.

V takem sistemu nobena politična stranka praviloma ne prevzame celotne odgovornosti za izvrševanje oblasti. Volilni programi ne delujejo kot zavezujoči izvedbeni načrti, temveč kot pogajalske platforme, namenjene oblikovanju povolilnih koalicij. Volivci zato ne glasujejo za jasno identificirano prihodnjo vlado, temveč za relativni vpliv posameznih strank v kasnejšem pogajalskem procesu.

Ustavnopravna posledica je razkorak med demokratično voljo volivcev in dejanskim nosilcem politične odgovornosti. Ta razkorak otežuje vsakršno ex post presojo uspešnosti, saj ni mogoče jasno povezati političnih obljub z izvršenimi politikami.

2. Koalicijska pogodba kot dejanski akt oblasti brez pravnega statusa

V slovenskem sistemu povolilnih koalicij nastane koalicijska pogodba, ki v praksi predstavlja dejanski program vlade. V njej so opredeljene zakonodajne prioritete, časovnice in politični kompromisi, ki bodo usmerjali delovanje izvršilne in zakonodajne veje oblasti.

Kljub temu koalicijska pogodba:

• nima ustavnopravnega ali zakonskega statusa,
• ni predmet sodne presoje,
• ni zavezana standardom transparentnosti,
• in ne vsebuje obveznih meril uspešnosti ali odgovornosti.

Gre za politični dokument z realnimi pravnimi in socialnimi učinki, ki pa ostaja izven ustavnopravnega vidnega polja. To pomeni, da najpomembnejši usmerjevalni akt oblasti deluje brez kakršnegakoli formalnega mehanizma preverjanja izvedljivosti ali ustavne sprejemljivosti.

3. Odsotnost izvedbenih meril (KPI) kot ustavnopravni problem

V sodobnem upravljanju javnih politik so merljivi cilji, kazalniki uspešnosti in sistemi upravljanja tveganj standardno orodje odgovornosti. Njihova odsotnost v političnih programih in koalicijskih pogodbah v Sloveniji ni zgolj tehnična pomanjkljivost, temveč ustavnopravni problem.

Brez izvedbenih meril:

• ni mogoče ugotoviti, ali so bile politike uspešne,
• ni mogoče presojati sorazmernosti med cilji in učinki,
• ni mogoče pravočasno zaznati negativnih posledic za ranljive skupine.

Demokratična odgovornost se tako skrči na periodično volilno sankcijo, ki pa je zaradi razpršene odgovornosti neučinkovita. Volitve ne morejo delovati kot korektiv, če volivci nimajo jasnega merila, kaj naj ocenjujejo.

4. Posledica: zakonito odločanje brez ustavnega kompasa

V takšnem sistemu se politično in upravno odločanje neizogibno premakne k formalni zakonitosti kot edinemu preverljivemu kriteriju. Če je ukrep zakonit, se šteje za dopusten, ne glede na njegove kumulativne učinke.

To ustvarja okolje, v katerem lahko povsem zakonite politike proizvedejo sistematično nesorazmerne posledice, zlasti za otroke in druge ranljive skupine. Ker ni vnaprejšnjih meril in ni sprotnega nadzora učinkov, se ustavnopravna vprašanja odprejo šele, ko je škoda že nastala.

5. Povzetek: slovenska specifika kot pospeševalnik sistemske vrzeli

Slovenska kombinacija proporcionalnega sistema, koalicijskega odločanja in odsotnosti izvedbenih meril deluje kot pospeševalnik že obstoječe sistemske vrzeli. Ne ustvarja je sama, jo pa poglablja in normalizira. V takem okolju postane izguba demokratičnega kompasa strukturna, ne pa naključna.

Prav zato slovenski primer še posebej jasno pokaže, zakaj so klasični mehanizmi checks and balances nezadostni in zakaj je potreben nepolitični ustavni senzor učinkov.

 

VI. VARUH ČLOVEKOVIH PRAVIC KOT MANJKAJOČI USTAVNI SENZOR

V obstoječi ustavni arhitekturi je Varuh človekovih pravic edini organ, ki ima hkrati:

• institucionalno neodvisnost,
• ustavno legitimnost,
• in vsebinsko osredotočenost na učinke oblasti na človeka.

Prav zaradi te kombinacije Varuh ne sodi ne v politično, ne v fiskalno, ne v sodno vejo oblasti, temveč deluje kot prečni ustavni mehanizem, katerega funkcija ni odločanje, temveč zaznavanje in opozarjanje.

1. Zakaj Varuh ni nadzornik političnih strank

Varuh nima in ne sme imeti pristojnosti za nadzor političnih strank kot političnih subjektov. Takšna vloga bi bila ustavno sporna, saj bi pomenila poseg v svobodo političnega delovanja in pluralizma. Varuh ne presoja programov, ideologij ali političnih strategij.

Njegova legitimnost izhaja iz druge ravni: Varuh presoja posledice delovanja oblasti, ne pa političnih namenov. Ta razlika je bistvena. Varuh ne vstopa v politični proces, temveč vstopa v prostor, kjer se politične odločitve materializirajo v življenje posameznika.

2. Varuh kot senzor učinkov in zgodnje opozorilo

V sistemu, kjer so nadzorni mehanizmi pretežno reaktivni, Varuh deluje kot zgodnji opozorilni sistem. Njegova moč ni v sankcioniranju, temveč v:

• zaznavanju ponavljajočih se vzorcev kršitev,
• povezovanju posameznih primerov v sistemsko sliko,
• in javnem opozarjanju na ustavnopravna tveganja.

Ta funkcija je posebej pomembna tam, kjer prizadeti posamezniki nimajo procesne moči ali znanja, da bi sami sprožili sodne postopke – zlasti otroci, socialno šibki in druge ranljive skupine.

3. Omejitve Varuha v obstoječem okviru

Čeprav je Varuh ustavnopravno primeren za vlogo senzorja, je v obstoječem okviru omejen:

• njegova priporočila niso zavezujoča,
• nima neposrednih procesnih sprožilcev pred Ustavnim sodiščem,
• in je odvisen od politične in upravne pripravljenosti na odziv.

To pomeni, da Varuh lahko zazna problem, ne more pa zagotoviti, da bo sistem nanj pravočasno reagiral.

 

VII. KAJ BI BILO, ČE BI BILO: NADKONVENCIJA IN ZDU-8 KOT USTAVNI KOREKTIV

To poglavje ne predstavlja političnega predloga ali zakonodajnega osnutka, temveč ustavnopravni miselni eksperiment, katerega namen je preveriti, ali je mogoče obstoječe sistemske vrzeli zapolniti brez posega v ustavo, brez omejevanja političnega pluralizma in brez tveganja administrativne demokracije.

1. Normativna narava Nadkonvencije (idejni osnutek mag. Franc Derganca, ki ga je »spisal« v postopku neuspešne kandidature za Varuha)

Nadkonvencija ni nova konvencija v formalnem pomenu besede. Ne ustvarja novih človekovih pravic in ne spreminja hierarhije pravnih aktov. Njena funkcija je integrativna: v enoten operativni okvir poveže obstoječe ustavne, konvencijske in sodne standarde, ki v praksi delujejo razpršeno.

Gre za normativni kompas, ki državi ne zapoveduje kaj naj stori, temveč določa kako mora presojati učinke svojega delovanja. Nadkonvencija zato deluje kot meta-standard ustavne racionalnosti.

2. Razmerje do Ustave in EKČP

Nadkonvencija ne konkurira ustavi in ne nadomešča sodne presoje. Nasprotno: njen namen je zmanjšati število primerov, v katerih je potrebna represivna sodna intervencija. S tem deluje preventivno in je skladna s sodno prakso ESČP, ki od držav zahteva učinkovite notranje mehanizme varstva pravic.

Z vidika EKČP je Nadkonvencija izraz pozitivnih obveznosti države: dolžnosti, da že v fazi oblikovanja in izvajanja politik prepreči predvidljive kršitve človekovih pravic.

3. ZDU-8 kot operativna konkretizacija (idejni osnutek Zakona o dobri upravi, ki ga je »spisal« v postopku neuspešne kandidature za Varuha )

ZDU-8 predstavlja izvedbeni sloj Nadkonvencije. Njegov pomen ni v novih materialnih pravicah, temveč v procesnih jamstvih. Ta jamstva zagotavljajo, da se ustavnopravna presoja ne zgodi zgolj v sodni dvorani, temveč že v upravnem postopku.

Ključni učinek ZDU-8 bi bil vzpostavitev obvezne dokumentirane presoje sorazmernosti in vpliva na človekove pravice pri sistemskih ukrepih. S tem bi se odgovornost premaknila iz anonimnega sistema na konkretnega nosilca odločanja.

4. Sistemskih učinkov brez posega v politiko

Nadkonvencija in ZDU-8 ne bi omejevala politične vsebine odločitev. Vlada in parlament bi še vedno odločala o davkih, socialnih politikah in izvršbi. Razlika bi bila v tem, da nobena odločitev ne bi mogla več ignorirati svojih ustavno relevantnih učinkov.

To pomeni, da politika ne izgubi moči odločanja, temveč izgubi možnost ustavne slepote.

5. Kako bi Nadkonvencija konkretno preprečila primere izvršb nad otrokovimi sredstvi

Primeri izvrševanja javnih terjatev nad socialnimi prejemki, ki so po svojem namenu namenjeni otroku, razgaljajo temeljno slabost obstoječe ureditve: ukrep je lahko formalno zakonit, vendar ustavno slep za svoje učinke. Nadkonvencija bi takšne primere obravnavala bistveno drugače – ne retroaktivno in ne represivno, temveč preventivno in sistemsko.

a) Ex ante presoja učinkov kot obvezni ustavnopravni filter

Nadkonvencija bi zahtevala, da se že pred uporabo ali izvedbo sistemskega ukrepa opravi presoja njegovih predvidljivih učinkov na otroka. Pri davčni ali upravni izvršbi bi to pomenilo obvezno vprašanje:
ali bo izvršba posegla v sredstva, ki po svojem namenu služijo neposredno zagotavljanju otrokovega življenjskega minimuma.

Takšna presoja ne bi presojala legitimnosti cilja ukrepa (izterjava, sankcija), temveč njegovo sorazmernost v razmerju do ustavno varovanih dobrin. Ukrep, ki že vnaprej kaže, da bo sistematično posegal v otrokove pravice, bi bil označen kot ustavnopravno tvegan in bi zahteval prilagoditev ali izjemo.

b) Jasna in operativna ločitev odgovornosti: starš – otrok

Nadkonvencija bi kot minimalni standard zahtevala, da se sankcije za ravnanja odraslih oseb ne smejo prenašati na otroke, niti neposredno niti posredno. To pomeni jasno procesno razlikovanje med:

• sredstvi, namenjenimi sankcioniranju dolžnika (starša),
• in sredstvi, katerih namen je varstvo in razvoj otroka.

Ta ločitev že izhaja iz 56. člena Ustave RS in Konvencije o otrokovih pravicah, vendar Nadkonvencija zahteva, da se ta razlika operacionalizira v vsakem postopku, ne zgolj deklarativno omenja v zakonodaji.

c) Procesna sledljivost in osebna odgovornost odločanja

V okviru ZDU-8 bi moral vsak upravni ali davčni akt, ki posega v socialne prejemke, vsebovati izrecno obrazložitev presoje vpliva na otroka. Če takšna obrazložitev ne bi bila opravljena ali dokumentirana, bi bil akt že procesno pomanjkljiv.

S tem bi se prekinila dosedanja razpršitev odgovornosti. Odločujoči organ bi moral zavestno in preverljivo utemeljiti, zakaj ukrep:

• ne posega v otrokove pravice, ali
• zakaj je poseg kljub temu nujen in sorazmeren.

d) Vloga Varuha: sprožilec ustavnopravne razprave, ne gasilec škode

V sistemu Nadkonvencije Varuh človekovih pravic ne bi nastopal šele po nastanku škode, temveč že ob zaznavi sistemskih vzorcev. Če bi se izkazalo, da določena upravna ali davčna praksa ponavljajoče posega v sredstva, namenjena otrokom, bi Varuh lahko opozoril, da praksa odstopa od minimalnih ustavnih standardov.

Varuh bi s tem deloval kot sprožilec ustavnopravne razprave, ne kot nadomestek sodišč. Njegova vloga bi bila preventivna: preprečiti normalizacijo protiustavne prakse, še preden pride do množičnih individualnih kršitev.

e) SistemskI učinek: premik od zakonitosti k ustavni odgovornosti

Ključna sprememba, ki jo prinaša Nadkonvencija, je premik težišča presoje:
od vprašanja ali je ukrep zakonit
k vprašanju ali je njegov učinek ustavno sprejemljiv.

V primeru izvršb nad otrokovimi sredstvi bi to pomenilo, da se upravna praksa, ki sistematično prizadene otroke, ne more več skriti za formalno skladnostjo z zakonom. Nadkonvencija bi tako delovala kot ustavni varnostni ventil, ki preprečuje, da bi država pri zasledovanju legitimnih ciljev prestopila mejo, kjer začne kaznovati tiste, ki za ravnanja odraslih ne nosijo nobene odgovornosti.

 

VIII. ZAKLJUČEK: KO »ZAKONITO« POSTANE PROTIUSTAVNO – USTAVNOPRAVNA MEJA OBLASTI

To besedilo ne trdi, da slovenska ustavna ureditev političnih strank ali izvrševanja oblasti ni demokratična. Trdi nekaj drugega, bistveno bolj resnega: da obstoječi sistem zavor in ravnovesij ne zazna pravočasno trenutka, ko se zakonito delovanje oblasti začne oddaljevati od ustavno sprejemljivega.

Ustavna demokracija namreč ne deluje zgolj na osi pravilo–kršitev, temveč na osi učinek–meja. Pravna država ne varuje samo pravil, temveč varuje meje učinkov, ki jih oblast sme povzročiti v življenju posameznika.

Ko država poseže v javna sredstva, ki so po svojem namenu namenjena otroku, z utemeljitvijo, da gre za zakonito izvrševanje sankcije zoper starša, pride do jasnega ustavnopravnega preloma. Ne gre več za vprašanje pravilnosti postopka, temveč za vprašanje, ali oblast:

• kaznuje osebo, ki ni odgovorna,
• posega v jedro posebnega varstva otrok,
• in razgrajuje temeljno načelo socialne države.

Takšen prelom ne nastane nenadoma. Nastaja postopno, skozi množico formalno zakonitih odločitev, ki pa nimajo vgrajenega ustavnega kompasa. Prav zato demokracija v takšnih primerih ne odpove spektakularno, temveč tiho in kumulativno.

V tej točki se pokaže meja klasičnih checks and balances. Parlamentarni nadzor ostane političen, fiskalni nadzor ostane računovodski, sodni nadzor pa pride prepozno – šele, ko je škoda že nastala. Otrok, kot najšibkejši subjekt v sistemu, pri tem nima nobene realne procesne poti.

Zato je ustavnopravno nujno priznati vlogo Varuha človekovih pravic kot ustavnega senzorja. Ne kot nadzornika politike in ne kot nadomestka sodišč, temveč kot organ, ki mora zaznati in javno opozoriti, kdaj se zakonitost v praksi prevesi v nesorazmernost. Varuh je tisti, ki mora reagirati pred sodno fazo, ko popravek še pomeni preprečevanje škode in ne zgolj njeno sanacijo.

Če država izgubi kompas pri zaščiti otrok, izgubi več kot posamezno pravico. Izgubi merilo oblasti. In tam, kjer človek – posebej otrok – ni več merilo oblasti, ustava postopoma preneha biti živi normativni okvir in postane zgolj deklaracija.

To ni ideološko vprašanje in ni vprašanje politične pripadnosti. Je vprašanje, ali ustavna demokracija še zna razlikovati med oblastjo nad pravili in odgovornostjo za ljudi.

IX. VIRI IN PRAVNA PODLAGA – OPOMBNI IN REFERENČNI APARAT (AKADEMSKI STANDARD)

(1) Ustava Republike Slovenije

• Sprejela: Ustavodajna skupščina Republike Slovenije, 23. december 1991
• 2.člen – načelo socialne države
• 42.člen – svoboda združevanja
• 54.člen – pravice in dolžnosti staršev
• 56.člen – posebno varstvo otrok

(2) Konvencija Združenih narodov o otrokovih pravicah (KOP)

• Sprejela: Generalna skupščina Združenih narodov, 20. november 1989
• Ratificirala: Republika Slovenija (Državni zbor RS)
• 3.člen – načelo največje koristi otroka
• 26.člen – pravica do socialne varnosti
• 27.člen – pravica do ustreznega življenjskega standarda

(3) Evropska konvencija o človekovih pravicah (EKČP)

• Sprejel: Svet Evrope, 1950
• Nadzor: Evropsko sodišče za človekove pravice (ESČP)
• 8.člen pravica do spoštovanja družinskega življenja

(4) Sodna praksa ESČP

• United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey, sodba z dne 30. 1. 1998
  – politični nadzor ne more nadomestiti sodnega nadzora
• Refah Partisi and Others v. Turkey, sodba z dne 13. 2. 2003
  – poseg v politične stranke dopusten le kot ultima ratio ob resni grožnji demokraciji

(5) Beneška komisija – Svet Evrope

• Organ: Evropska komisija za demokracijo skozi pravo
• Dokument: CDL-AD(2010)001
• Vsebina: standardi demokratičnega delovanja političnih strank, sorazmernost nadzora, varstvo ranljivih skupin

(6) Zakon o izvršbi in zavarovanju (ZIZ)

• Sprejel: Državni zbor Republike Slovenije
• Ključna vsebina: izvzetje določenih socialnih prejemkov iz izvršbe; varstvo sredstev za osnovno preživetje

(7) Zakon o socialno varstvenih prejemkih (ZSVarPre)

• Sprejel: Državni zbor Republike Slovenije
• Namen: zagotavljanje osnovne socialne varnosti; posebno varstvo otrok in družin

(8) Zakon o davčnem postopku (ZDavP-2)

• Sprejel: Državni zbor Republike Slovenije
• Načela: zakonitost, sorazmernost, varstvo ustavno varovanih interesov pri davčni izvršbi

Ti viri skupaj tvorijo normativni okvir, znotraj katerega je treba presojati meje zakonitega, a ustavno nesprejemljivega delovanja oblasti, zlasti kadar so prizadeti otroci in druge ranljive skupine.